浅析我国中央银行的独立性

浅析我国中央银行的独立性

摘要：中央银行作为一国货币政策的制定者和执行者，作为整个金融运行的

中心和国家最重要的宏观经济调控部门之一，其制定的政策以及银行自身的体制

都对市场投资者的投资决策有着极其重要的影响。所以中央银行独立性的问题一

直是各国金融理论的热点之一。而我国中央银行的独立性在人事任命、政策决策、

财务预算管理等方面都受到很大的限制，但是在实际操作中我国中央银行的独立

性还是有所加强的，这样更好的发挥了中国人民银行的职能。

关键词：中央银行 独立性 中国人民银行独立性

一、 中央银行独立性的含义及分析

中央银行在现代经济体系中的地位和作用已经极为突出，它不但是全社会货

币、信用的调节者，也已成为经济与社会稳定、健康发展的主要组织者和保证着。

中央银行制定的货币政策和财政政策，影响着一个国家整体宏观经济的运行，从

而影响着人们的生活水平。但是为了使中央银行的职能发挥得更加完美，其独立

性是必不可少的，因为独立性的强弱会影响中央银行发挥其职能作用。因此，对

我国中央银行独立性的研究讨论，发现我国中央银行独立性目前所存在的问题有

着非常重要的意义。

（一）中央银行独立性的含义

中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责时法律所赋予或实际拥有的

权利、决策与行动的自主程度。而中央银行的独立性比较集中地反映在中央银行

与政府（国家行政当局）的关系上，所以中央银行独立性的问题实质上是中央银

行与政府之间的关系问题，经过学术界多年的争论和研究，目前对中央银行与政

府之间的关系或中央银行的独立性问题已逐步达成了共识，即：中央银行应对政

府保持一定的独立性，但这种独立性只能是相对的。

（二）独立性双层含义的分析

中央银行应对政府保持一定的独立性。由于中央银行在金融体系和国民经济

中处于特殊的地位，承担着特殊的职责，要真正发挥中央银行的作用，必须是中

央银行具有一定的独立性。首先，中央银行的业务活动必须符合金融运行的客观

规律和自身业务的特点，从这一点来看，中央银行只有对政府保持一定的独立性

才可以更好的实行其业务活动；其次，中央银行制定和实行货币政策，对金融业

实施监督管理，调控宏观经济运行和保持金融稳定，具有较强的专业性和技术性，

虽然中央银行需要按照政府的确定的目标和意图行事，但是由于其作用的对象是

货币、金融机构和金融市场，调控的手段是经济手段，具有较强的技术性，而政

府人员并是不很了解，所以应该给予中央银行一定的独立性；再者，中央银行与

政府两者所处的地位、行为目的、利益需求及制约因素都有所不同，如果中央银

行完全按照政府的指示行事而缺少独立性，那么就有可能导致不良的情况出现，

如：用货币发行弥补财政赤字可能导致通货膨胀的出现，降低了货币政策的稳定

性从而导致金融运行的波动。所以中央银行应对政府保持一定的独立性；再者，

中央银行保持一定的独立性可能使中央银行与政府其他部门之间的政策形成一

个互补和制约的关系，增加政策的综合效力和稳定性，避免因某项决策和政策的

失误而造成经济和社会发展全局性的损失；最后，中央银行保持一定的独立性还

可以使中央银行和分支机构全面、准确、及时地贯彻总行的方针政策，而少受地

方政府的干预，保证货币政策决策与实施的统一，增加中央银行宏观调控的时效

性和提高中央银行运作的效率。

综上所述，中央银行必须对政府保持一定的独立性，使其更好的制定和实施

货币政策，促进经济与社会的健康、稳定发展。

中央银行对政府的独立性是相对的。中央银行作为国家的金融监管当局，是

政府实施宏观调控的重要部门，所以中央银行不可以完全独立于政府，不受政府

的任何制约，更加不可以凌驾于政府之上。首先，从金融与经济社会的关系来看，

虽然金融是现代经济的核心，但是在经济社会的大系统中，金融只不过是其中的

一个子系统，而中央银行是金融系统的核心，自然也应该要服从于经济社会大系

统的运转，服从国家的根本利益以及正确的货币政策。所以中央银行对政府的独

立性应该是相对的；其次，从中央银行承担的宏观调控职责来看，一个国家的宏

观调控部门有很多的分支机构，而中央银行只是其中的一个组成部分，不管这个

组成部分有多么的重要，它都不可能超过自己所隶属的这个整体。所以中央银行

对国家政府的独立性是相对的；再者，从中央银行履行的职责来看，其实行职责

所进行的业务操作的权利都是国家授权的，具有一定的行政管理部门的性质。而

在有一些国家中央银行直接成为了政府的组成部门，其主要的负责人也是由政府

委任的，所以其独立性是相对的；最后，在特殊的情况下，比如特大的自然灾害、

战争等，中央银行必须无条件的服从国家的领导和指挥。

综上所述，中央银行不可以完全独立于政府，其独立性是相对的。因为中央

银行是国家授权的宏观经济调控部门，其是现代经济大系统中的一个子系统。

二、中央银行独立性强弱对宏观经济的影响

中央银行独立性的强弱对一国当局的货币政策行为有决定性的影响，从而对

一国的宏观经济可能产生不可忽视的影响。国外的许多经济学家从1980年开始

对中央银行独立性的测度以及其对宏观经济的影响做过了不少的研究，得出了中

央银行的独立性强弱与通货膨胀率呈反向变动的关系，而对其他宏观经济变量，

如经济增长率、经济增长波动率、通货膨胀的波动率、失业率无紧密关系。所以

一个国家的中央银行的独立性有着非常重要的地位，必须对其独立性进行准确的

规定，这样才可以使得宏观经济得到更好的发展。

三、中国人民银行独立性的发展以及现状

中国人民银行的独立性问题，是中国经济发展过程中的一个非常重要的问

题，因为中国人民银行的独立性影响着其制定和实施货币政策，从而进一步影响

着中国宏观经济的运行和社会总体的发展水平。而在这么久以来，中国人民银行

的独立性是不断发展完善的。

（一）中国人民银行独立性的发展过程

中国人民银行成立至今已经有六十多年了，特别是在改革开放以来，在体制、

职能、地位、作用等方面，都发生了巨大而深刻的变革。

在成立之初，中国人民政治协商会议决定把中国人民银行纳入政务院的直属

单位系列，接受财政经济委员会指导，与财政部保持密切的联系，赋予其国家银

行职能，承担发行国家货币、经理国家金库、管理国家金融、稳定金融市场、支

持经济恢复和国家重建任务。由此可以看出，中国人民银行是受到政府的干预指

导的，独立性是比较弱的。在1962年中共中央、国务院决定将中国人民银行升

格为与国务院所属部委同等地位，但在1969年7月又决定将中国人民银行系统

与财政部系统合并，一套机构两个牌子，业务分别管理。1977年底，国务院决

定自1978年1月1日起，中国人民银行总行作为国务院部委一级单位与财政部

分设。之后，虽然国务院的部委机构多次发生变化，但中国人民银行都一直保持

了国务院部委机构的地位。1998年，第九届全国人民代表大会批准国务院机构

改革方案，国务院的机构设置大幅度的精简，但中国人民银行仍然成为国务院组

成部门之一，并且作为国家宏观经济调控部门之一，其地位进一步增强了。由此

可以看出，在整体上，中国人民银行的独立性是比较弱的，但是在不断的发展过

程中，呈现出逐渐增强的趋势。

（二）中国人民银行独立性的现状分析

按照通常意义上的指标，中国人民银行的独立性是较弱的，其反映在人事任

免，货币政策决策等诸多方面。

在《中国人民银行法》第2条第2款规定，“中国人民银行在国务院领导下，

制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，这就表明中国人

民银行隶属于国务院，是国务院领导下的宏观调控部门，也就是说中国人民银行

制定和实施货币政策都要受到国家政府的干预，也就进一步说明其独立性是比较

弱的。在第5条第1款规定，“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和

国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。”这一条进一步

说明了中国人民银行在决策方面受到了国家的干预，也说明了其独立性是比较弱

的。但是在该法的第7条规定，“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货

币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人

的干涉”从这一条可以看出，中国人民银行在重要事项的决策方面对政府的独立

性是比较弱的，但这只是对中央政府而言，对地方政府和各级政府部门等，法律

赋予中央银行完全的独立性。但是在实际操作的过程中，其独立性是较其法定的

强的。

虽然随着经济的发展，现在中国人民银行的独立性呈现了不断增强的趋势，

但是其相对独立性，远不足以使其能够完全承担起稳定币值、促进经济增长的重

大责任。

中国人民银行独立性的不足主要表现在以下几个方面：首先，上面已经提到

中央银行在制定和执行货币政策的过程中必须经过国务院的批准后才可以执行，

这就说明了中央银行没有货币政策的决策权。这是中央银行独立性不足的最主要

的表现；其次，中央银行的目标具有双重性，这会影响稳定币值这一目标的实现。

在《中国人民银行法》中规定，货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进

经济的增长。也就表明，稳定币值和促进经济增长是中央银行的目标，但是在短

期之内可能会有矛盾出现。并且当经济增长时，政府可能会有经济增长的压力，

这时政府会干预中央银行政策的实施，可能会影响币值稳定这一目标的实现。这

就表明中央银行在执行政策时独立性也是不足的；再者，在人事任免方面，独立

性也是比较弱的，中央银行的主要领导都是由国家的领导任命的，而货币政策委

员会的职责、组成和工作程序都是由国务院规定的。

四、中国人民银行独立性与宏观经济的关系分析

要分析中央银行独立性与一国宏观经济的关系必须有相关的数据进行比较

分析，而测度中央银行的独立性的方法主要有Alesian 法、GMT法（Grilli,

Masciandaro, Tabellini）、CWN法（Cukierman, Webb Neyapti)与Eijfinger Schaling

法。这四种方法基本原理具有内在的一致性，都是给各个指标赋值，值越大表示

中央银行的独立性越高（这个值被称为CBI指数）。这四种方法是经济学者在研

究工业化国家，特别是OECD国家的基础上提出来的，并不太适合发展中国家

和经济转轨国家。而Lounganni＆Sheets 方法则是适合研究转轨国家的一个方法，

所以中国人民银行的独立性也是采用这种方法进行测度的。

这里的宏观经济主要是指通货膨胀率以及经济增长率，即中国人民银行的独

立性的强弱对中国通货膨胀以及经济增长的影响。

根据下表分析中国人民银行的独立性与通货膨胀和经济增长之间的关系

历年通货膨胀率、经济增长率以及央行的独立性表

通货膨胀率、经济增长率：%

年份

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

通货膨胀率

8.80

6.00

7.30

18.50

17.80

2.10

2.90

5.40

13.20

21.70

14.80

6.20

0.80

-2.90

-3.00

经济增长率

12.50

7.80

9.40

11.20

3.90

5.00

7.00

12.80

13.40

11.80

10.20

9.70

8.80

7.80

7.10

CBI

0.17

0.17

0.17

0.17

0.17

0.17

0.17

0.17

0.17

0.67

1.33

2.17

2.17

2.17

4.50

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

0.40

0.70

0.80

-0.80

1.20

3.90

1.80

1.50

4.80

5.90

-0.70

3.30

8.00

7.30

8.80

9.10

10.00

10.10

11.30

12.70

14.20

9.60

9.20

10.30

4.50

4.50

4.50

4.50

5.83

5.83

5.83

5.83

5.83

5.83

5.83

5.83

注：数据来源于各年的统计年鉴及百度

（一） 中国人民银行独立性与通货膨胀的关系分析

历年通货膨胀率与CBI图表

25

20

15

10

5

0

-5

年份

通货膨胀率CBI

473692012

由前面可知，当CBI的数值越大时，中央银行的独立性就越强。由上图可

知历年来中国人民银行的独立行是逐渐增强的，从1983年到1996年，中国人民

银行的独立性是比较弱的，而此时的通货膨胀率相对来说是比较高的，在1993

年达到了最高峰。而在后期，中国人民银行的独立性不断的增强了，与此同时，

这段时间的通货膨胀率也是一直都保持在较低的状态。由此，我们可以看出，在

我国，中国人民银行的独立性与通货膨胀是反相关。

（二） 中国人民银行的独立性与经济增长的关系分析

历年经济增长率与CBI图表

16

14

12

10

8

6

4

2

0

473692012

年份

经济增长率CBI

由图可知中央银行独立性的变化对经济的增长没有很明显的影响。也就是

说，我国中国人民银行独立性的强弱与经济的发展没有很密切的联系。

以上的分析可知中央银行独立性的增强对于抑制通货膨胀有积极的作用，而

且对于经济的发展也没有负面的影响。马光（北京大学光华管理学院，2003）对

我国从1984年到2003年的数据做了相关分析，同样表明中央银行的独立性与通

货膨胀呈反相关，而与GDP的增长率无显著关系。

综上所述，我国应该增强中央银行的独立性。

五、增强我国中央银行独立性的部分建议

首先从立法保证的方面分析，一个国家的中央银行要确保自己对政府的独立

性，最起码要有成文的法律和有约束力的制度来规定，只有这样，中央银行的独

立地位才具有政治的合法性和权威性。而对于中国人民银行而言，第一，保持制

定和实施货币政策的独立性的立法保证。这主要是指法律应该规定赋予中央银行

自行决定一定时期适应国民经济发展需要的货币供应量、利率、证券市场操作等

货币政策与措施的权力，独立的承担货币政策实施及由此引起的后果，而不受政

府和财务部的干预。第二，保持资金相对独立性的立法保证。这是指通过立法规

定，禁止或限制中央银行向政府提供资金，以弥补财政赤字，以减轻发生通货膨

胀的风险。第三，保持财务相对独立性的立法保证。这主要是指通过立法规定中

央银行资本来源、行政费用、利益分配及支配其自有资源的权力，不受财政部的

干预。

其次，中央银行独立性的实践保障。中央银行进一步实现独立性，除了要依

靠法律制度加以保障以外，还要依靠一系列实践保障加以实现，这种独立性的保

障可以从如下几个方面加以实现：第一，加强金融监管及风险控制。中央银行为

了更好地制订和执行货币政策，仍然必须拥有对商业银行及其他所有在中央银行

开户的金融机构必要的“检查权”，以把握金融机构的财务状况以及金融市场的

实际风险。第二，建立存款保险制度。建立存款保险制度，以实施对银行体系的

救助任务，减少中央银行对银行体系损失的弥补。第三，引导公众形成合理的预

期。政府应该公布长期的经济发展目标，并定期发布货币政策目标和实施计划，

同时，要增加中央银行货币政策的透明度、公开性和可信度，以获得公众对中央

银行货币政策的支持。

最后，中央银行在人事任免方面也应该增强独立性。现在中国人民银行的主

要领导大都是由国务院任命的，在中央银行法中也没有说明国务院不可以免去中

央银行的人事，所以这就使得中央银行是受国务院管制的。所以应该在人民银行

法中明确规定其任免的程序，并不是仅仅由国务院来决定，这样会使得中央银行

与政府的关系不会那么的密切。

总结：中央银行在一个国家的经济运行中扮演着极为重要、极其特殊的角色，

而中央银行的独立性问题是诸多的问题之中比较重要的一个，这关系着中央银行

货币政策的制定和执行，也就会影响这个国家的经济的运行和发展。所以国家政

府必须及时采取切实有效的措施，确保中央银行能够切实发挥其职能，更好的促

进和维护社会、经济的稳健发展。

赋予中央银行较强的独立性以及制定和执行货币政策的法定地位，不仅是人

类理性的选择，而且是历史发展的必然。我们应当树立中央银行较强独立性以及

制定和实施货币政策独立的理念，在制度的设计和落实这两方面进一步强化我国

人民银行的独立性与权威性，更好地发挥中央银行的宏观调控作用。

主要参考文献

【1】百度文库

【2】中央银行学（第二版）

【3】中央银行独立性及其对宏观经济的影响（2011）

【4】最佳中文时评网站

【5】中国知网