国家政权组织形式

国家政权组织形式

国家形式是相对于国家性质的概念，主要研究国家的外部结构和特征。任何国家的国家性质

是不容易被人们了解的，需要对特定社会进行具体的分析；但是，国家形式相对而言则较易

为人们所观察得到，是联邦制国家还是单一制国家，通常都已写在了国家的宪法中了。一般

认为，国家的性质决定了国家的形式，国家形式在一定程度上反映国家的性质，如社会主义

国家通常都是共和制形式。但是，这不是绝对的，国家形式与国家的性质没有必然的联系，

奴隶制国家和封建制国家都可以是君主制的，也可以是共和制的。国家形式有广义和狭义两

种：广义的国家形式包括国家的政权组织形式和国家的结构形式，狭义的国家形式仅指政权

组织形式。

一、概述

1．概念

政权组织形式（form of government）是指特定的国家采取何种原则和方式去组织旨在治理

社会、维护社会秩序的政权机关。组织政权机关，特别是组织中央政权机关的原则和方式，

显示着特定国家的国家形式。作为政权组织形式的国家形式，是与国家本质即国体直接相对

应的概念，间接地体现着国家统治集团的意志和利益要求。

政权组织形式一般就是指一国的“政体”，即一种实现统治权益的政权体制或表现国家权力

的政治制度。所以政权组织形式有时也被称为一国的“政治制度”；但同时，诸如地方自治

制度、中央与地方的分权、政党制度、选举制度等等，也可以被称为政治制度。不过，我国

的人民代表大会制却被称为我国的“根本”政治制度。政权组织形式在旧的教科书中也被表

述为“国家的治理形式”或“国家的管理形式”。但在改革开放以后，我国学术界已将政治

体制（political institution）与政治制度（political system）相区别，用政治体制来

表示个别的、可以进行改革的具体政府工作制度，也就是国家具体的治理形式或管理形式，

故而这后二者就不再用于描述国家形式问题了，而以政权组织形式专指政权机关的组织原则

和方式。

2．分类

国家的政权组织形式对国家来说是非常重要的，这是因为任何性质的国家必须要有一个

机构去集中它的力量来维护社会秩序。但是，历史上各个国家的政权组织形式或政体是不一

样的，在不同时代的同一国家中政体形式也可能有变化。究其原因，当首推社会生产方式的

要求不同。近代工商业比起以土地为主要生产资料的农业生产来说，更容易受到国家权力的

干涉而遭到破坏，因此就产生了建立民主制度和实行法治的要求，用反映多数人意志和利益

的民主制来代替个人专制的独裁制，用议会制来代替君主个人主权的君主制。所以，不是国

家形式对国家的实际运作有着关键的作用。国家采用什么政权组织形式主要决定于历史传统

和现时需要。传统和需要不同，国家形式也就不同。

最早阐述政体问题的，是古希腊的柏拉图和亚里士多德。 后者把当时希腊城邦国

家的政体分为君主制、贵族制、共和制，以及它们的变态形式暴君制、寡头制和暴民制。亚

里士多德对政体的分类影响较大，至今仍有君主制与共和制的区分，而民主制和独裁制的区

分实际上也包含在他的理论之中。较为现代的政体分类还有内阁制与总统制以及其他较为细

微的政体分类。

（1）君主制与共和制。

一般意义上的君主制（monarchy）是指国家最高权力即主权在法律上和事实上均属于一个人

即君主的政治制度。

君主制是奴隶制社会和封建制社会的典型政体，是在财富相对较为贫乏的社会条件下各个古

代国家所采用的主要政权组织形式。传统君主制的统治方式和原则是以较少的自由来换取较

稳定的社会秩序，这就与资本主义自由竞争和独立人格的要求发生了冲突，从而导致了君主

制政体的变化。在反对封建统治的社会革命中，有些君主制国家灭亡了，变成了共和制国家，

如法国和中国；有些君主制国家则在国家体制不变的情况下进行了政体改革，变成了君主立

宪国家即君主权力受宪法限制的国家，如英国和瑞典等；当然，也有一些国家没有受到商品

经济的强烈冲击，仍然保持着原有的君主专制形式，如沙特阿拉伯、斯威士兰、莱索托。

共和制（republic）是与君主制相反的政体形式，通常都宣布主权在民，由民选的议员代表

人民行使国家权力（主要是立法权），国家元首和国家机关均由选举产生，并有一定的任期。

共和制国家的产生晚于君主制国家，它来源于古代选举君主制，后演变为共和国，如古希腊

的雅典和古罗马。在中世纪欧洲也有实行共和制的国家，如威尼斯、佛罗伦萨等。近代资产

阶级革命后，共和国成为近现代国家的典型政体。共和国形式适合于近代工商业社会，因为

在这种政体下，没有任何一个人具有绝对的权威或权力，社会的生产和生活按照不会轻易变

化的“公意”或法律进行，因而对财产权有着可靠的保障。马克思和列宁都认为民主共和制

对大多数资产阶级政权来说，是资本和财产的统治所能够采用的最好的政治外壳。

前世界上大多数国家是共和制国家。

（2）民主制与独裁制。按照一国公民是否真正享有法律上的或宪法上的参政权以及参政的

程度可以把政府制度分类为民主制与独裁制。按照这一标准，有些君主制国家就属于“民主

国家”，如英国、瑞典，而有些共和制国家却与仍处于封建时代的君主国家一样，属于“专

制国家”，如本世纪七十年代以前的多数拉丁美洲国家。

民主制（democracy）是实行人民主权原则的国家，在国家的政治生活中，政府的权力来自

于人民的授予；实行法治，政府分权且权力有限。

民主制是与作为国家体制的共和制同时出现的，即所谓的“民主共和制”。民主制还可以分

为直接民主制和间接民主制。直接民主制国家在现代国家中已几乎不存在了。古今民主制国

家最多的还是采用间接民主的形式，即由人民选举代表和公职人员承担决策和国家管理的责

任，而人民有最终的监督权。另外，民主制还有资本主义民主制和社会主义民主制的区分，

其标准是国家的阶级性质。民主化是现代国家政治制度发展的潮流，其前提是社会的民主化，

只有当人民真正当家作主后，国家制度才能实现民主，才能实行民主的政治制度。

目

独裁制（dictatorship）也叫专制制度，是与民主制相对立的一种政权组织形式。它公开地

或事实上反对人民参政，或者限制人民参政的权利，公开或实际上抛弃选举制、议会制等民

主的形式，实行个人独裁或小集团专政，由个人或小集团垄断国家权力，限制人民的自由。

独裁制几乎与奴隶制和封建制社会相始终，在那些时代，它与君主制可以说是同义词，也即

君主专制制度。尽管在亚里士多德的著作中，暴君政体就被他列入最坏政体的行列，但专制

独裁在古代是正常的。现代的专制独裁通常用于指权力篡夺者的政权，表示它的统治方式和

非法性，“法西斯”（fascism）已经成了专制独裁的代名词。

（3）内阁制与总统制。按照国家元首、立法机关和行政机关的相互关系，可以把各国政府

的组织形式分为内阁制与总统制。这是最能够确切表示政权组织形式的分类之一。这种分类

基本上属于一种对国家形式的中性的、技术性的分类，表明一国的社会政治传统和对一国来

说属于方便的政府形式。近代代议制政体是典型的政权组织形式。世界上绝大多数国家，不

管是实行内阁制的还是实行总统制的，是资本主义国家还是社会主义国家，是君主制国家还

是共和制国家，国家机构体系中建立一个议会作为反映民意、监督政府的机关这一点上，则

是共同的。

内阁制（cabinet government）也叫议会制（parliamentary government）或议会内阁制

（parliamentary cabinet）。在这种制度下，议会是国家的最高立法机关和权力机关，政

府（内阁）由议会选举产生并向议会负责，政府成员多数也是议会议员，在一定条件下政府

也可以解散议会；国家元首一般没有实权，只是作为国家统一的象征并只享有形式上的权力。

总统制（presidential government）是实行立法权与行政权分别由人民选举产生、行政权

不依赖于立法权的政权组织形式。

在总统制下，总统一般都是国家元首，多数也是政府首脑；行政机关不由议会产生，政府成

员不是议员，也不向议会负责，同时总统无权解散议会；但议会在一定条件下有权弹劾总统。

世界各国政权组织形式非内阁制便是总统制，但只有瑞士例外，它实行委员会制（commission

government）。在这种制度下，联邦议会选出七名委员，组织联邦行政委员会即联邦政府；

政府向议会负责，无权解散议会，议会却有权解散行政委员会；瑞士的国家元首是联邦主席

（还有副主席），由议会从行政委员会的七名成员中选出，任职一年且不得连任；国家主席

的权力与其他行政委员会成员平等，只是对外代表瑞士；政府的一切决定必须由七人决定，

没有政府首脑。这是一种较为民主的政权组织形式，但迄今只有瑞士实行，而无一仿效者。

3．我国的政权组织形式

我国是人民当家作主的国家，因而就必须有一个人民行使国家权力的机构，作为国家一

切权力实际行使的基础，这就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。所以，我国的

政权组织形式为人民代表大会制，其原则是民主集中制，形式是一种民主的代表制。就政权

组织的原则而言，它是社会主义国家普遍实行的制度，但在形式上各个社会主义国家都有一

定的区别。

无产阶级在取得政权后，究竟应该采取怎么样的政权形式呢？对于这个问题，马克思主

义者是在实践中逐步获得认识的。列宁在《国家与革命》一书中记叙了这个认识过程。他指

出，马克思、恩格斯先在1848年的《共产党宣言》中提出无产阶级应争得民主，上升为统

治阶级；后来，在1852年《路易·波拿巴的雾月十八日》这本著作中，马克思根据法国革

命的实际进程作为比较具体的结论：“过去一切革命使国家机器更加完备，但是这个机器是

必须打碎、必须摧毁的”； 但这时还没有具体回答究竟用什么国家形式去代替必须被

打碎的旧国家机器的问题。直到1871年巴黎公社革命爆发，马克思才指出公社的“议行合

一”形式是未来无产阶级国家应采取的国家机器的政治形式。

马克思、恩格斯对国家形式的论述还只停留在纸面上，社会主义国家政权组织形式是在

实践中形成的。正因为如此，各个社会主义国家的国家形式才会各不相同。俄国在1905年

革命中产生了苏维埃，它起初只是为了罢工而建立起来的群众组织，后来随着革命的发展成

为工人起义的领导机关。到1917年“十月革命”时，列宁才进一步指出苏维埃应该成为国

家权力的组织形式。在中国，人民代表大会制度的产生也是个实践过程。1928年，毛泽东

在《井冈山的斗争》一文中对湘赣边区涌现出的县、区、乡工农兵代表大会给予了很大关注。

随着革命根据地政权建设经验的积累，毛泽东在1940年著述的《新民主主义论》中明确提

出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代

表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。

式：“政体——民主集中制”。

他还提出一个公

当时，由于全国范围内的人民政权尚未建立，所以《新

民主主义论》中所表述的内容还只是尚待争取实现的纲领。1948年，随着革命形势的发展

和根据地的迅速扩大，毛泽东《在晋绥干部会议上的讲话》中针对当时在贫农团和农会基础

上已经大量建立起区、村（乡）两级人民代表会议的事实，指出：“这样的会议一经建立，

就应成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员

会”。 至1949年新中国成立，人民代表大会制度作为国家的政权组织形式，终于为《共

同纲领》所确认，后来又载入了宪法。

从五十年代后期到1978年底这一段相当长的岁月里，在我国的政治实践中，人民代表

大会制度没有受到应有的重视。当时呈现了一种将形式与内容完全隔裂的思想倾向。理论界

的许多人认为诸如无产阶级专政那样的实质问题是至关重要的，应予认真研究和阐明，至于

政权组织形式，不过是可有可无的形式问题，无足轻重。这一方面折射了我国几千年的政治

传统及中华法系传统中重实体轻程序、重本质轻形式的观念，另一方面也反映了共产党及国

家领导的活动和意志不愿受法律约束的思想理论倾向，同时也说明我国当时商品经济极不发

达——导致人们对利益形成的程序或形式问题表示蔑视的根源。

二、人民代表大会制度

人民代表大会制度是我国的政权组织形式或政体，在宪法条文中次于人民民主专政的国体而

规定在第2条中。对于这种政权组织形式，应从下列四个方面来对其涵义进行完整的理解。

1．人大制度是一种民主制

宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。国家的一切权力属

于人民是人民代表大会制度的实质，表明我国的人民代表大会制度实质上是一种民主制。也

就是说，在人民主权权利的基础上，制定宪法，由人民通过定期选举，授权各级人民代表大

会建立我国的全部政治制度体系。因此，我国的国家权力是人民授权的结果。进一步说，

首先，权力属于人民是指国家权力属于人民全体。根据卢梭的人民主权学说，国家权力的

形成是基于社会公意，它是整体性的，社会整体地把权利让与国家形成国家权力，所以，国

家权力应当是统一不可分割的，不能把每一个公民单独地看作是部分权力的所有者，而只能

说人民作为整体是国家权力的所有者。

主体的具体表现。

其次，在实际生活中，每一届人民代表大会和政府所代表的人民意志只能是多数人民

的意志，而不可能是全体人民的意志。那么，国家权力作为人民整体意志是如何体现的呢？

当然就是少数服从多数的原则，即民主集中制的原则。不过，少数服从多数并不意味着国家

权力排斥或排除少数人民的意志而只反映多数人的意志，多数必须保护少数，在立法中必须

反映少数人与多数人并行不悖的意志和利益。人民多数与少数意志的结合才是“人民全体意

志”的真实含义。在这种意义上，国家权力仍然是人民整体的权力。

再次，在国家权力的所有者问题上，我国宪法区分“人民”与“公民”。与西方国家

宪法不同，我国宪法规定一切权力属于人民，而不是公民，说明人民的敌人不能分享国家权

力，具体说就是那些被剥夺了政治权利的犯罪分子和境外的反华中国公民，他们不能享有选

举权、被选举权和其他政治权利与自由。

最后，我国宪法没有一般地规定“国家主权”的字样，而是规定为具体的“一切权

力”——当然是指具体的国家立法权、行政权、司法权以及中央和地方的权力，从而说明

国家权力的人民性。

2．人大制度是代表制民主

宪法第2条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人

民代表大会”。人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民

代表大会作为人民行使权力的机关。

这一规定表明：（1）我国实行间接民主制的形式。目前世界各国几乎没有实行直接由

人民自己立法并管理国家事务的直接民主制政治制度。尽管国家权力属于人民，但人民作为

权力的集体所有者并不都去直接行使权力，而是委托他们的代表在各级代表机关中代为表达

意志、管理国家，也就是实行代议制。代议机关就是全国人民代表大会和地方各级人民代表

大会，它们行使由宪法和法律明文规定的有关职权。（2）人民的代表集体行使权力，即代

表个人不是独自行使权力的，必须与其他代表共同依照法律规定的程序和方式，集体地行

使国家权力。至少从立法权角度看，在共和制国家中，法律是合意的表现，所以立法权整体

上不可能由代表独自行使。所以，代表们集体行为的结果才是代议，代表无个人权力行为。

（3）人民代表享有一般代理权或代表权，而不是特别代理。二者是以议员在议会投票表决

时是否需要选民事先授权而区分的，不需要授权的为前者，反之为后者。目前世界多数国家

的议会议员与选民的关系都是一般代理的关系，也就是说，一定的选民选出代表后，代表在

进行工作时就依据他个人的信念来作出投票与否的决定，而不用事事征求本选区选民的意

见，也不为他们的指示或命令左右；代表应从全国或全民的利益出发来考虑他的态度取向，

不应局限于部分选民的私利。（4）从代表的责任来看，由地域选民产生的代表要反映本选

人民代表大会制度就是人民作为整个国家权力

区或者本地域群众的意志和利益，按职业或按阶层选举产生的代表应反映本行业或本阶层

群众的意志和利益。迄今为止，我国的人民代表大会除军队选举的代表以外，基本上采用地

域选举制，由此产生的代表分别代表着本区域的群众讨论和决定全国性大事。

3．其他国家机关从属于人大

这里的“从属”是指其他国家机关都由人民代表大会产生，受它监督，向它负责，而不

是指其他国家机关是人民代表大会的工作部门。卢梭认为，国家权力本质上是统一不可分的，

他所说的国家权力主要是指立法权（最典型的主权权利），权力的统一性主要是指主权者意

志即法律意志的不可分割。 但作为法律主权的国家权力或人民通过立法授予国家机关

人民通过宪法将国家权力分解为立法权、行政的权力而言，是可以而且应当分开的。

权、司法权、军事权等，分别授予人大和其他国家机关，而将组织国家机关的权力只授予了

人大及其常委会。宪法赋予人大直接行使的职权乃是在画家政治生活中具有决定性意义的、

足以表现国家的一切权力属于人民这个最根本实质的那些权力。以全国人大为例，它行使国

家立法权、对重大国家事务的决定权，以及任免权和最高监督权，其中国家立法权和最高决

定权是人民意志的统一的和直接的表现。

全国人大将人民的意志集中、升华为法律和决议之后，还需要且按宪法的要求必须组织

行政机关去执行，组织审判机关、检察机关去适用法律。宪法按国家职能把国家权力分派给

了各个相应的机关，所以人大组织其他国家机关不仅仅是人大的权力，而且构成了人大的宪

法责任。具体说，全国人大的任免权就是组织行政机关、审判机关、检察机关和其他国家机

关之权；监督权就是保证法律的贯彻、使其他国家机关遵照法律办事之权。由此可见，人大

直接行使的职权虽然并不是无所不包的，但却是决定性的。至于它通过宪法授权给其他国家

机关去行使的职权，由于行政机关、审判机关、检察机关等都由人大产生，向人大负责，受

人大监督，因此，人大对于这些国家机关的活动仍然持有影响力或者予以调节的能力。

4．人大的责任

人大行使国家权力是通过会议方式进行的。我国各级人大通常每年只举行一次会议，而

且会期不长，所以县以上各级人大均设常务委员会，作为经常行使国家权力的机关。常委会

是本级人大的一部分，由人民代表中的一部分常务代表组成。宪法第69条规定：“全国人

民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作”。第103条规定：县以上地方

各级人大常委会对本级人大负责并报告工作。常委会向本级人大负责就是间接地向人民负

责，因为人大是由人民选派的代表所组成的。在我国，原则上行政机关必须按照人大及其常

委会的决议工作，人大特别是人大常委会与政府间不可能也不允许存在政策上的争议，所以

我国人大没有西方有些国家那样的倒阁权，同时也不存在政府解散人大的情况，也即作为子

体的政府不能否定或置疑于其母体人大的决定的合法性。

人大既要向人民负责，也要受人民的监督，否则就可能发生代表违反人民意志而进行活

动的情况，危害人民的利益。西方学者把这种关系描述为政治主权与法律主权的关系，表现

为人民的创制权、复决权、选举权和罢免权。我国宪法第3条明确规定：“全国人民代表大

会和地方各级人民代表大会都由选民选举产生，对人民负责，受人民监督”。至于人大怎样

向人民负责，怎样接受人民的监督，宪法和法律语焉不详，目前只有两点比较明确：（1）

人民代表受选民或者原选举单位的，选民或者原选举单位可以随时罢免自己选出的代表。

由于人大由代表组成，故而对代表的监督也可以看做是对人大的监督。（2）宪法第41条

规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关有提出批评和建议的权利”。既然公民对

任何国家机关提出和建议，那么当然也应包括人大在内。

此外还有一点必须说明：人民代表大会制度和人民代表大会的概念是有区别的。虽然人民代

表大会制度必然同人民代表大会联系在一起，但后者仅仅是一种具体的国家机关，而人民代

表大会制度则是我国政权的组织形式和运行方式，是对我国全部国家机关制度性质的一种描

述。

综上所述，人民代表大会制度是指我国的一切权力属于人民，人民在民主普选的基础上

选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关；其他

国家机关由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责；人大常委会向

本级人大负责，人大向人民负责。

三、人民代表大会制度的适宜性

任何制度都是人造的，是为人的需要而设定的。既然存在，就必有其存在的根据。对于我国

来说，人民代表大会制度是极其优越的政体形式，这表现为：

1．人大制度适合中国国情

任何政治制度都是人为的，都是人们为适应自己的需要而建立的。人大制度是在中国的

具体历史条件下，由人民群众自己创立的，因而适合中国国情。

一百多年来，中国人民希望有民主的政治制度。从19世纪下半叶起，一些中国启蒙思

想家如薛福成、王韬、郑观音等，就介绍过西方的议会制；后来改良思想家康有为、梁启超

等进一步宣传议会民主。1904至1909年，严复翻译了孟德斯鸠的《法意》一书，在中国传

播了“三权分立”的思想，即他们理想中的政治制度是“立宪法以同受其治，有国会以会合

其议，有司法以保护其民，有责任政府以推行其政”。 改良主义者力图在不改变清王

朝帝制的基础上实行西方的君主立宪制和议会制，但他们的理想遭到了封建阶级的压制而未

能变为现实。孙中山继而领导人民进行资产阶级革命，将中国几千年的封建君主制政体改变

为共和政体；他还著书立说，在三民主义的基础上创“权能分开”和“五权宪法”的学说。

孙中山设计的政治制度方案在后来国民党执政的年代里实践过，并在台湾实行。但事实证明

这一方案并不适用于当时的中国大陆。

中国革命进入新民主主义阶段之后，1925年爆发省港大罢工，出现了罢工工人代表大

会。1927年上海工人起义，成立了市民大会，并由市民大会选举市民政府。同时，在农民

运动中产生了农民协会，农民提出“一切权力归农会”的政治要求。这些在人民革命运动中

出现的组织形式，为时短暂，却为后来的政权建设提供了新的经验。

1931年11月，第一次全国工农兵代表大会在江西瑞金召开。当时革命根据地政权的最

高机关是全国工农兵代表大会；在其闭会期间，中华苏维埃中央执行委员会是最高政权机关，

人民委员会则是行政机关。抗日战争时期，根据地民主政权的组织形式是边区、县、乡参议

会和人民政府。抗日民主政权实行“三三制”原则，即在人员的分配上，共产党员、非党的

左派进步分子、中间分子及其他分子各占政府人员的三分之一的制度；参议会由人民以普遍、

平等、直接、秘密的原则选举产生。在第三次国内革命战争时期，随着解放区的扩大和土地

制度的改革，在贫农团和农会的基础上建立了区、乡两级人民代表会议和人民政府。人民代

表会议是真正基于广大群众意志产生的，它一经建立，就成为当地人民的权力机关。人民代

表会议制度后来逐步扩大适用于县、市及至省。它一直延续到1954年，后来发展到人民代

表大会制度的政权形式。

历史证明，国家权力属于谁即政权性质问题，具有决定意义，不解决政权性质问题，形

式问题就不可能得到解决。如果中国人民不取得政权，根据地所创立的各种代表制度就不可

能演变成今天的人大制度。可是，这决不意味着一旦人民有了自己的政权，组织形式问题也

随之解决了。人大制度就是这样：它不是对任何一个外国制度的简单抄袭，也不是一开始就

十分成熟，而是经过根据地政权建设的长期实践，经历了二十年代的萌芽形态、三十年代的

苏维埃制度、四十年代的参议会制度以及后来的人民代表会议制度，逐步总结经验发展起来

的。它是中国人民革命的创造性的产物，是马克思主义关于政治制度学说在中国的具体应用。

历史和现实的经验表明，人大制度适合中国的国情，有强大的生命力。

2．人大制度比较全面地表现了人民民主专政的国家性质

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家。工人、农民、知识分

子这三支基本的社会力量，以及在爱国统一战线中的其他劳动者和爱国者，构成了我国政权

的基础；另外，我国是统一的多民族国家，除汉族外还有55个少数民族。人大制度正是这

样一种适宜的政权组织形式：它足以体现各社会成员在国家生活中的地位，便于实现最广泛

的民主，吸收广大人民群众参加国家管理和社会主义建设事业，充分发挥最大多数人的智慧

和创造能力，保护最大多数人的最大利益。具体表现为：

第一，从各届全国人大和地方各级人大的代表构成来看，我国的各级国家权力机关确

实是完美地吸收了社会各方面的代表人物，使他们广泛地代表全体人民参政、议政和管理

国家。在各届全国人大中，工人、农民、知识分子代表的总数大体上占最高国家权力机关代

表总额的半数或接近半数，体现了他们是我国社会主义建设的主要力量的政治地位，也构成

了人民的大多数。其他社会各阶层的代表、民主党派和无党派爱国人士的代表、少数民族代

表、华侨代表等占有适当名额，反映了统一战线中各联盟的人士的政治地位。另外，非共产

党员人士在代表总额中占相当比重，既表现了工人阶级在社会生活中的领导地位，又反映了

人民之间的团结。

第二，我国的选举制度保证了国家权力机关的组成人员的结构能够比较鲜明地表现国

家性质，保证这样的政权组织能够比较完善地实现人民民主专政的职能。按照选举法的规

定，人民代表的候选人除选民联合提名外，中国共产党、各民主党派、各人民团体，可以联

合或者单独推荐代表候选人。我们的选举制度以保证人民代表大会代表的广泛性为原则，使

社会各方面具有参政、议政能力的代表性人物进入国家权力机关。民主党派尽管人数很少，

但代表人数却占到了人大代表总数的1/6到1/5，这不是从人数上考虑的，而是从民主党派

在统一战线中的地位、对现代化建设与和平统一祖国事务中的作用考虑的。但是，在根本利

益和意志上，人大主要要反映共产党的执政党地位。

第三，我国一切国家机关的活动都以符合人民的利益为根本准则，国家的一切法律、

政策都应当表达全体人民的共同意志。我国的国家政权是由共产党领导的，首先要由共产

党提出国家发展的路线、方针和政治主张，然后再交给人民讨论，广泛听取并吸收群众的意

见，最后经过特定程序，形成为法律或者国家机关的决定而付诸实施。这一过程中人大特别

是全国人大是形成共同意志的最主要的机关和场所。

第四，人大是人民的代表机关，其他国家机关包括行政机关、审判机关、检察机关等

都由人大产生，向人大负责，受人大监督。因此，这些国家机关总体上都是间接受人民托

付，向人民负责，受人民监督。特别是宪法还规定了公民对国家机关及其工作人员有控告、

检举、建议等权利，国家机关要直接对它们的具体工作接受人民的监督。宪法还规定了法治

原则，国家机关都要服从法律，而法律是全国人大制定的，所以国家机关遵守法律也就是服

从人民的意志。由此可见，人大制度体现了我国人民当家作主的国家性质。

3．人大制度表现了国家意志和责任的统一

人大制度体现国家的统一与人民权力的统一，同时又保证各级政府能够在民主的基础上

集中处理国事，使之成为有效的行政工作系统。

我国的一切权力属于人民，由人大行使国家权力意味着人民意志的统一，也意味着国

内各民族的团结。在人大制度下，我国虽然存在着立法、行政、审判、检察等不同性质的国

家机关，并各自行使自己的职权，但我们国家机关活动的根本原则是民主集中制。根据宪法

的规定，国务院对全国人大负责并报告工作，在全国人大闭会期间对全国人大常务委员会负

责并报告工作；中央军委主席、最高人民法院、最高人民检察院都对全国人大及其常委会负

责。宪法还规定，全国人大有权罢免下列人员：国家主席、副主席，国务院总理、副总理及

其他组成人员，中央军委主席及其他组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。

由此可见，全国人大和它的常务委员会体现了人民的统一权力，是最高国家权力机关，而其

他国家机关相对于最高国家权力机关来说，则处于从属的地位。这个格局与西方国家的分权

体制有着相当大的区别。

按照我国的政治制度，国家立法权由全国人大和它的常委会行使。法律既然是全国人

民意志的表现，而且又是全国一切组织都必须遵守的，所以行使立法权就是人民行使主权，

即国家权力机关把人民的统一意志法律化条文化。在这一点上我国更为具体地实践了人民主

权学说始作俑者卢梭的观点。 根据卢梭的观点，如果同诸如行政权、司法权相比较，

立法权应当具有最高的性质，因为其他国家机关的职权，例如司法方面的职权，既是来自于

宪法，又因其组成和设立而来自于立法，且它只是适用法律的机关，相对来说处于从属的地

位。我国的行政机关行使行政权，只是执行那些已经法律化了的人民意志，这就是民主集中

制原则在我国政权组织形式上的表现。

由于全国人民代表大会和它的常务委员会是人民的代表机关，代表着全国人民的意志和

利益，所以权力统一于最高国家权力机关，在我们看来就是最大的民主。另一方面，我国的

各级政府在民主的基础上，能够集中处理国家事务。一如毛泽东早在1937年就说的：“行

政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的

时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这

就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大”。我国人民代表大

会制度的设计就是遵循民主集中制的原则，使之既能表现广泛的民主，使各级人大真正代表

人民，支持和监督它所选出的各级政府，从而使政府植根于民主的基础之上；同时又使各级

政府形成有效的工作系统，按照宪法和法律行使职权，领导和管理国家行政事务，执行本级

人大的决议，并保障人民的一切权利。

综合以上三个方面，可以看出，人民代表大会制度是我国适宜的政权组织形式。

国家结构形式

2007年09月08日 星期六 12:18

国家结构形式是广义国家形式中的一个方面，但对国家结构形式的研究和认识是十分晚近的

事情。事实上，国家结构这种现象在国家一产生时便已存在了，不过，只是到近代国家产生

后才成为宪法制度的一项重要内容，其重要性在于它是国家权力划分即国家利益分配的一种

方式。

一、国家结构形式的概念和分类

1．国家结构形式的概念

国家结构形式是指特定国家划分国家内部区域，调整整体与部分、中央和地方之间关系的原

则与方式。

国家结构形式所要解决的问题，就是明确其领土如何划分，以及划分以后如何规范国家整体

和组成部分、中央和地方之间的的权限和管辖范围。国家依一定原则将国土分成不同区域后

就形成了这个国家整体的国家结构。“国家结构形式”一词在宪法学上使用，最早是在前苏

联1936年宪法第二章专门规定“国家结构”之后，国家结构成为法律制度，国家结构形式

就成了社会主义宪法学的研究对象之一。

国家结构形式同政权组织形式有着密切的关系，二者合称国家形式（广义），它们从不

同方面体现着国家权力关系，即职权划分关系。国家结构形式是从政权体系纵的方面、即同

领土结构相适应的上下层次之间体现国家权力关系的；而政权组织形式则是着重从政权体系

横的方面即权力机关（立法机关）同行政机关、司法机关以及其他国家机关间，权力机关同

人民群众间体现国家权力关系的。国家政权如果离开上述的任何一种形式，它就无法实现其

职能。

国家结构形式有着很强的历史性，同国家的产生有紧密的关系。在原始社会，人们按血

统划分为氏族、宗族或部落组织。后来发展到按地域划分居民的时候，国家也就形成了。我

国之所以公认从夏朝开始了中国的国家史，原因之一就是此前大禹“定九州”。 在西

方，古代希腊雅典的梭伦改革和克里斯梯尼改革，按照地域划分居民，雅典由此变成了奴隶

制国家。 可见，自国家产生后，就产生了一定的国家结构形式，以便政权的运转。至

于特定国家采取何种结构形式，则取决于该国的历史、地理、政治、经济、民族、宗教、文

化等多种因素。

2．国家结构形式的分类

现代国家结构形式主要有两大类：单一制和复合制。

单一制（unitary system）国家是由若干行政区域单位或自治单位组织的单一主权的国家。

其特征是：（1）从法律体系看，国家只有一部宪法，由统一的中央立法机关根据宪法制定

法律；（2）从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关，一个中央政府，一套完整的

司法系统；（3）从中央与地方的权力划分看，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力

由中央政府授予，地方行政区域单位和自治单位没有脱离中央而独立的权利；（4）从对外

关系看，国家是一个独立的主体，公民具有统一的国籍。 法国是典型的单一制国家。

复合制国家（composite state）是指由两个或多个成员国联合组成的联盟国家或国家联盟。

近代复合制国家主要有邦联和联邦两种形式。

邦联（confederation）是几个独立的国家为了一定的目的而结成的比较松散的国家联合。

组成邦联的目的主要有经济的、军事的和文化的要求。邦联的主要特征是：（1）邦联国不

是完全意义上的国家，不是国家主体，即不能作为联合国的成员；（2）各成员国保留有自

己的主权，他们经过平等协商，把各自的一部分权力委托给邦联机构；（3）邦联没有统一

的宪法，没有最高立法机关和行政机关，也没有统一的军队、赋税、预算、国籍等；（4）

邦联议会或成员国首脑会议是协商机关，其决议必须经其成员国认可方有约束力；（5）各

成员国可以自由退出邦联。历史上的美国邦联（1781～1787）、德意志联盟（1815～1866）、

现在的塞内冈比亚邦联（1982年至今），都是一种邦联国家结构形式。

联邦（federation）是由两个或多个成员国（邦、州、省、共和国等）组成的复合制国家。

联邦的主要特征是：（1）从国家的法律体系看，除有联邦的宪法外，各成员国还有各自的

宪法；（2）从国家机构的组成看，除设有联邦立法机关、政府和司法系统外，各成员国还

设有各自的立法机关、政府和司法系统；（3）从联邦与各成员国的职权划分看，其职权划

分由联邦宪法作出具体规定，但对所谓剩余权力的归属问题，有的规定归于联邦，如加拿大，

有的规定归于各州，如美国，而无论哪一种归属，都是在保证联邦行使国家的立法、外交、

军事、财政等主要国家权力的同时，又规定各成员国享有较大范围的自治权；（4）从对外

关系看，有些国家还允许其成员国享有一定的外交权，联邦国家的公民既有联邦的国籍，

又有成员国的国籍。美国是典型的联邦制国家。

目前世界上多数国家，如非实行单一制便实行联邦制，二者是主要的国家结构形式。它们的

主要区别在于中央与地方的权限划分上：在单一制国家中，地方政府的权力种类、权力范围、

权力变更、管辖区域的变更，均由中央政府决定，毋需地方政府的同意，反映了这种国家中

单一主权权力的性质； 而在联邦制国家，权力的划分和区域的变更等事项都要在联邦

组成时通过的宪法中明确规定，属于成员国权力范围内的事项，原则上联邦概不能侵犯，反

之亦然。这就是为什么在中国和英国签订联合声明之前和之后，中国政府坚决反对由中、英、

港三方组成联络小组以及由三方制定基本法或经香港全民公决方式采用基本法的原因之一。

3．决定国家结构形式的诸要素

特定国家的结构形式取决于很多因素，诸如历史传统、民族的组成及其分布状况、经济

发展状况、政治文化的影响等。因此，通常而论，国家结构形式与国家的阶级性质没有什么

关系，多数情况下都属于一种历史的自然过程。但有时候它也会对特定社会中特定人的利益

产生影响，如美国制定宪法的起因就是要建立一个强大的联邦，以集十三州的力量维护共同

的利益；有人甚至认为建立强有力的政府实际上是美国特定利益集团的需要，宪法是为维护

这些在经济上占统治地位的集团的需要而制定并通过的。 既然国家结构形式对特定社

会集团的利益不是毫无影响，所以马克思、恩格斯也注意到了这个问题，他们原则上反对联

邦制，主张建立单一制国家，因它有利于促进生产力的发展，推动无产阶级的团结和联合，

有利于提高公民的政治觉悟。 列宁也说：“我们在原则上反对联邦制，因为它削弱经

但马恩二人主要是在谈论某一济关系，它对于一个国家来说是一种不合适的形式”。

具体国家的国家结构时阐述反对联邦制的原则的，所以在有些情况下也主张联邦制，如马克

思曾倡议取消英国和爱尔兰的合并，说应当“以联邦制为基础的自由联盟关系代替这种合

并”。 列宁后来也认为联邦制是解决前俄国境内劳动人民大联合的最恰当的国家结构

形式。所以，马克思主义在这个问题上的真实看法应当是：为了解决本国的具体问题，各国

必须根据自己本身的民族、历史等条件来确立科学的国家结构形式。

历史的因素对特定的国家结构形式的形成有至关重要的作用。一个国家有其形成和发展

的历史传统，一个国家的政治、文化、民族关系以及行政区划的状况是历史造成的。如美国

制宪时，各州利益冲突激烈，历史上也没有单一制的传统，最后宪法确立了作为各州矛盾调

和产物的联邦制。民族的组成和分布情况是决定国家结构形式的又一个重要因素。国家结构

问题主要是民族问题，国家内部的民族关系和民族问题最终要反映在国家结构形式上。例如，

十月革命胜利后的俄国，非俄罗斯民族聚居区较多，而且人口密度大，当时要求民族自治的

呼声很高，故宜于建立联邦制来完成国家统一。列宁在《被剥削劳动人民权利宣言》中说：

“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的苏维埃民族共和国联邦”。

中国的国家结构形式是单一制原则，在1954年、1975年、1978年宪法中都有一个专门

条文规定：中华人民共和国是统一的多民族国家。但在制定现行宪法时把这一规定移入宪法

序言中去了（第11段）。尽管如此，由于序言的这段文字涉及到国家结构形式问题，所以

并不失其法律意义。我国形成统一多民族的单一制国家，既有其历史的原因，也有其民族的

原因。

二、我国采取单一制国家结构形式的历史原因

我国自秦汉以来，一直是实行中央集权制的统一的国家。迄商至周，中国是一个部族国与分

封制相混合的封建制国家，但从春秋时代起，就逐渐完成了统一的民族国家进程。秦灭六国

而建立一统天下的秦王朝以后，封建王国虽有兴衰分合，但统一是主要的，而分裂状态则是

短暂的。其间少数民族不仅建立过许多地区性国家政权，而且几次入主中原。但无论是汉族

还是边疆民族建立的王朝，都以封建中国正统自居，把中华各民族纳入其封建版图之内。历

代封建王朝对边疆少数民族还采取不同于内地的治理方法，在内地由皇帝直接派官吏治理，

在少数民族地区则由皇帝加封少数民族统治者加以治理，如明清的“土司制度”。秦以后，

我国一直是中央集权制的国家，从未出现复合制的国家结构形式。

一才能带来各民族的团结、繁荣和发展。

三、我国采取单一制国家结构形式的民族原因

我国是一个多民族国家，各民族的历史状况和民族关系决定了在我国的个体条件下，不适宜

采取联邦制，民族分离更是极其有害的。采取单一制的国家形式，在统一的多民族国家内实

行民族区域自治是解决民族问题的基本制度。

1．各民族的分布状况

我国有56个民族，其中少数民族人口占总人口的6.7％，但却分布在占我国领土总面

积60％的国土上，主要集中在北部的内蒙古、西北的新疆和宁夏、西南的西藏、南部的广

西。此外，少数民族还散居在众多的省、市中。其分布状况是大分散、小集中，大杂居、小

聚居。各民族交叉居住，并且一个民族往往有许多聚居区。同时，除西藏自治区以外没有一

个自治区基本上由单一民族组成。这既是各民族互相影响、互相融合、互相团结的结果，也

是不能采取以民族共和国的方法来解决我国的民族问题的原因。因为，“要构成一个民族共

和国，需要构成一个独立的经济单位，绝大多数的民族人口要聚居”。 而这样一种状

历史证明，只有统

况，在我国是不存在的。所以，我国的民族自治政策与前苏联有很大不同：一是民族自治地

方不能分离，而原苏联宪法规定各民族共和国都有退出苏联的权利；二是有一定的聚居就有

自治，而前苏联的民族共和国则必须是民族人口在100万人以上且居多数以及与外国接壤。

2．民族关系的历史发展

我国民族之所以有上述的分布状况，是在祖国土地上的各民族历史上互相合作、互相交

流、共同生息的结果。比如，许多汉族地区原为少数民族居住，因而就有少数民族存在；许

多少数民族地区原来也属于汉族居住区，所以也有汉族人口。又如，中国古代众多少数民族

像氐族、鲜卑族等等哪里去了？——多数都融合在汉族中了；汉族也有与少数民族融合的例

子，如唐末西域三镇军民就融合于中亚各民族中了。在民族互动过程中，各民族共同创造了

光辉灿烂的文化，也形成了相互之间千丝万缕的联系。历史上，在统一的中央集权制的国家

内，曾存在着民族歧视和民族压迫，汉族地主阶级长期压迫少数民族，甚至导致民族矛盾和

战争。但友好合作一直是民族关系的主流，各族人民有着共同的历史命运，有着共同斗争的

历史传统，这决定了在我国建立单一制的多民族国家既是可能的也是必要的，既会得到各族

人民的拥护，又会促进各民族的共同繁荣和发展。事实上，在我国大多数民族自治地方中，

汉族的绝对人口都要多于少数民族人口，在这些地方实行民族自治制度，表明我国尊重民族

关系的历史状况和少数民族的权利。

3．各民族所处的外部条件

近百年来，西方列强为了配合其侵略战争，曾经挑拨我国的民族关系，制造民族纠纷，

他们打着“分而治之”、“建立独立民族国家”的旗号，对少数民族的上层人士封官许愿，

企图吞并我国领土，或挑起民族战争，从中渔利。自鸦片战争以后，英、俄、法、日等西方

国家均曾在我国边疆地区挑起事端，甚至在新中国成立以后，国外势力的分裂活动仍未停止。

1959年春，在外国扩张主义者唆使下，西藏农奴主发动叛乱。直到现在，国外一些别有用

心的人仍在我国的民族政策上大做文章。中国各族人民仍面临着维护民族团结和国家统一的

艰巨任务，各民族只有在中央的统一领导下，团结一致，才能使边疆地区发达兴旺，而民族

分离只能有利于其他国家的扩张势力，而不利于本民族的真正繁荣和发展。

4．各民族的战斗友谊

早在明清二世，居住于湘鄂西地区的土家族就是当时国家军队中的一支善战的力量，在

抵御外敌时曾发挥了重要作用，受到汉族人民的尊重。而整个中国近代史就是一部各族人民

共同抵御外国侵略者和反抗国内反动统治者的斗争史。太平天国、义和团运动、辛亥革命都

有少数民族的积极参加，而且起了重要的历史作用。在新民主主义革命中，中国共产党领导

各族人民进行了不屈不挠的斗争。马克思主义刚传入中国时，就有许多少数民族的先进分子

投入了反帝反封建的革命事业。从第一次国内革命战争到抗日战争、解放战争，我国各民族

兄弟并肩战斗，如红军长征时就得到西南少数民族的大力支持，抗日战争时期在内蒙古地区

建立了中国共产党领导下的根据地。这种战斗友谊，使我国各族人民团结在一起，有利于组

成统一的祖国大家庭。社会主义革命和建设时期，国家在民族问题方面的根本任务就是巩固

祖国的统一和民族团结。国家一方面逐步发展少数民族地区的政治、经济、文化，减少由于

历史原因造成的经济文化发展极不平衡的状况；另一方面又积极贯彻国家的各项民族政策，

尊重少数民族的风俗习惯，重视使用和发展少数民族的语言文字，大力培养少数民族干部，

坚持民族政策教育，使各民族的友谊和团结继续得到发展。所以单一制的国家结构形式是符

合我国各民族的团结友爱的要求的。

5．社会主义现代化建设的需要

我国要建设具有中国特色的社会主义现代化，就必须一切从我国的国情出发。我国现实

的一个重要特点是：人口和资源以及经济文化发展极不平衡，沿海和内地较之于边疆地区人

口多，经济文化发达，科技力量雄厚；而边疆地区地广人稀，科技水平落后，但资源丰富。

在现代化建设中必须加强地区的互助合作，互通有无，发展多种形式的横向经济联合，把汉

族地区先进的科学技术和少数民族地区丰富的资源结合起来，根据各民族特点，保证内地和

边疆共同繁荣和发展，共同建设伟大的社会主义祖国。

四、单一制国家结构的优越性

国家结构形式是一种主要基于历史传统和民族构成而形成的国家的权力结构关系，一个国家

可以采取单一制的形式，也可以采取联邦制的形式，不像政权组织形式那样绝对。我们这里

所说的单一制的“优越性”，主要是指采取这样一种国家形式对国家、社会、人民所具有的

预期效用，即它有利于于国家和民族的发展的作用。宪法序言阐明：“中华人民共和国是全

国各族人民共同缔造的统一的多民族的国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确

立并将继续加强”（第11段）。第4条又规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不

可分离的部分”。这说明我国是多民族的大家庭，而自治地方又是国家不可分离的组成部分，

即我国是单一制的国家结构形式。我国采取单一制国家形式有以下优越性：

1．有利于国家的独立和统一

在1949年以前，就政治、经济发展的绝对水平而言，中国是一个大而弱的国家，所谓

“弱国无外交”，就是当时中国国际地位的真实写照。外国列强可以在中国的土地上横行无

忌地欺凌中国人民以至于中国政府。正是在这种情况下，中国人民才进行了一次又一次的、

争取独立、主权和统一的运动，直至1949年中华人民共和国成立。刚刚建立的人民共和国

还在它社会恢复时期就进行了抗美援朝战争，以事实说明独立和统一的中国人的强大。然而，

就地域、人口等因素而言，中国是一个大国；就经济、文化发展水平而言，中国仍是一个相

对的弱国。也就是说，中国还未能从根本上改变弱的地位。单一制国家形式有利于一国的统

一和独立，所以单一制对我国人民的凝聚力和向心力的加强有一定积极作用。

从另一个角度看，宪法上确立单一制的形式实际上是我国各族人民近百年来奋斗的胜利

成果，我们必须珍惜，使它在社会主义革命和建设时期更加巩固和加强。由于国外扩张势力

还企图在边疆地区挑起事端，制造民族分裂，如果不采取单一制形式就有可能给敌对势力造

成可乘之机。单一制有利于保证各民族在独立统一的国家内团结互助，造就和平建设的政治

环境。在我国，单一制是保障各民族享有自决权的最好形式，在中央集中领导下，在少数民

族聚居地区实行区域自治，既保障了国家的统一，又照顾了少数民族的特殊利益。由此可见，

只有建立统一的多民族国家才能加强民族团结，凝聚力量，外御强敌，共同改变半封建、半

殖民地遗留下来的民穷国弱的局面，把我国建设成强大的社会主义国家。

2．有利于国家的发展和建设

我国的现代化建设不仅需要大量的人力、物力、技术、资金和资源，而且需要国家统筹

兼顾，适当安排。我国少数民族地方地大物博，而内地和沿海人力、财力丰富，科技水平较

高，单一制的国家结构形式可以从宏观上注意缩小地区间的不平衡，调剂资源、资金和劳动

力，形成合理的市场体系，使人尽其力，物尽其用。因而它有利于调动各方面的积极因素，

发展经济，实现现代化的总体战略。若在联邦制国家，在一个涉及全国的经济建设项目上，

利益分配、法律手续都要复杂得多，对我们这样一个国家的建设而言是不恰当的。当然，单

一制形式也有一个不利的地方，就是可能出现过分强调集体利益因而会侵犯个别利益的现

象，草率处理是制度单一的通病。所以，在我国也特别要注意有关少数民族的利益，不使国

家权力的行使侵害和影响到他们的民族利益和民族特性。这是一个实践性很强的问题，所以

宪法规定：“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”（第

4条）。所谓行百里者半九十，如果不按照宪法规定办的话，就有可能破坏我们所已经取得

的成果和我们所希望达到的一切目的。

3．有利于各民族的共同繁荣和发展

我国的单一制国家结构形式与民族区域自治制度的结合，有利于保障各民族平等的政

治、经济、文化权利。一方面单一制国家要保障各少数民族根据本民族区域的特点，行使自

治权，制定特殊的政策；另一方面还要保障各民族的共同繁荣，后进的民族可以得到国家和

其他先进民族的援助。建国初期，我国绝大多数少数民族处在资本主义前的不同发展阶段，

有的甚至还处于文明的蒙昧时期，针对这种情况，我国对后进民族的社会进行了人为的变革。

对于多数少数民族地区，这种社会改革分为两步走：第一步是民主改革，即对封建土地所

有制进行改革；第二步是社会主义改造，即对农业、牧业、手工业和资本主义工商业进行社

会主义改造。对于少部分少数民族，国家则直接引入社会主义制度，从原始社会进入文明社

会。由于有单一制国家结构形式作保障，我国根据少数民族地区不同的民族特点和地区特点，

采用不同的方法，在民主改革和社会主义改造中取得了巨大的成就。当然由于历史的原因，

目前大多数少数民族地区还很落后，所以宪法第4条第2款规定：“国家根据各少数民族的

特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”。序言中又规定：“国家尽一切

努力，促进全国各民族的共同繁荣”（第11段）。

五、我国的行政区域划分1．概念和原则行政区域划分又称行政区划，既可以表示对国家领

土进行划分的国家行为，又可以表示这种国家行为的结果。就国家行为意义而言，它是指国

家为了便于实现行政管理，把自己的领土依据政治、经济、民族状况及地理历史条件的不同，

划分成若干大小不同、层次不同的区域，建立相应政权机关的行为。就划分结果意义而言，

它是指国家划分领土而形成的行政管理区域。如前所述，行政区划是人为的，不是自然形成

的，是在国家形成过程中及国家形成以后国家对社会进行管理的一种形式。如古希腊雅典克

里斯蒂尼的改革就是出于反对旧贵族控制社会权力的目的而进行的，克里斯蒂尼作为执政官

遭到旧贵族的敌视，因此将雅典旧有的四个血缘部落划分为十个地区部落，每个部落都由城

市居民、农村居民和沿海居民三部分组成，成立超血缘的500人公民大会，从而剥夺了旧贵

族的世袭权力，建立了民主制政体，完成了雅典从氏族部落向国家的转变。

作为人为的行政区划，其形成的最主要因素是土地所有权的归属。历史上特定地区居民

对土地形成了所有权关系，再结合这些居民所居住地区的自然状况、经济关系及人文特点等

因素，就形成了国家对领土进行行政管理区域划分的依据。凡有悠久历史的国家，其居民对

土地的所有权关系早已确定，这时的行政区划就显得不规则；新兴国家土地所有权形成得较

晚（当然也有其他因素，如殖民统治），行政区划甚至国家边界就较为齐整，如非洲许多国

家的边界就是按经纬线划分的。

在采取单一制国家结构形式的我国，行政区划也是国家有目的活动的结果。这些目的构

成了行政区划的原则：

（1）有利于社会主义现代化建设。宪法序言第七段指出：“国家的根本任务是，……

集中力量进行社会主义现代化建设”。为此，改革开放后，我国设立了经济特区，确定了一

些“较大的市”，还设立了海南省、重庆市等，目的都在于利用国内外的各种积极因素，促

进我国经济的快速发展。

（2）有利于行政管理。国家行政管理的水平在一定程度上取决于行政区域的合理划分，

诸如是否有中心城市，通讯交通是否便利，民族团结状况如何等因素，都决定了行政区域的

分布。如我国在大工业区或特殊行政目的区设立专员公署就是一例，前者如过去的大庆地区，

后者如荆州地区等。

（3）有利于各民族的团结和发展。行政区划一定要考虑我国的民族构成及分布特点，

对少数民族能实行自治的地方，就要实行民族区域自治。其目的一方面是保护少数民族的特

殊权益，另一方面也可促进少数民族地区的发展，使之与全国其他地区共同进步。像“西部

大开发战略”实际上就划定了几个边疆省和自治区，作为国家重点扶持和发展的对象，有利

于各少数民族与汉族共同进步。

（4）有利于巩固国防。我国有长达两万公里的陆疆边防线，要时刻防御外国的威胁和

入侵，因而行政区划要充分考虑对可能的侵略的抵御。我国历史上汉代和唐代都在边疆地区

设立了屯田区，现代在新疆也有军垦地区的设置。

（5）照顾自然条件和历史状况。这是一项最基本的原则，因为这是形成国家结构形式

的主要因素，所以构成了上述四个原则的基础，即行政区域划分要充分考虑和尊重自然及历

史条件。自然条件主要指自然资源的分布状况，如山岭、森林、草原、河流、海域、土地、

矿藏等；历史状况主要指历史上形成的人们居住、生活和生产的疆界。

2．宪法规定的行政区划及其发展变化

现行宪法规定的我国行政区划是：

全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为

乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。

由此可见，按照宪法的规定，我国行政区域基本上划分为三级，即省级、县级和乡级，有些

地方划分为四级。在宪法规定之外，还有一些不成文的行政管理区域划分情况。结合改革开

放以来国家行政区划的变化，除宪法明文规定外，我国行政区域还有下述一些情况：第一，

在省级行政区划外，还有与省级行政区划平行、但地位特殊的特别行政区。1997年7月1

日以后和1999年12月20日以后，我国行政区划内增加了香港和澳门两个特别行政区，实

行特别的制度。第二，直辖市在分为区、县的基础上，还有了自治县。这是指1998年成立

的重庆直辖市，包括有若干自治县。第三，宪法原规定了设区的市，随着改革开放的深入，

这类城市又分为三种：享有地方性法规制定权的省会城市和国务院批准的较大的市，以及

不享有地方性法规制定权的一般设区的市。第四，有些自治州和自治县一级的行政单位分

别称为盟和旗，主要集中在内蒙、青海、甘肃和新疆等地，是对蒙古族传统行政区划名称

的认可。第五，在特定的行政区域内设置了经济特区，实行不同于一般行政区域的经济政

策。这种划分并没有打破原有的行政区划，但其地位已不同于一般的行政区域了。这类经济

特区有深圳、厦门、珠海、汕头、海南省，它们与对外开放政策的实行有密切关系。第六，

省级、县级政府向下派出的行政管理机构构成了实际的一级行政区域，即所谓的“三虚”：

省与县之间的地区专员公署、县与乡之间的区公所和市辖区下的街道办事处。三虚的设置

自二十世纪五十年代末就已定型，但改革开放后，随着经济关系的变化，许多地区被撤销，

在此基础上成立了许多设区的市。第七，除了设区的市或“地级市”大量取代地区外，由

于经济的发展和其他原因，许多以农业为主的县在国民经济工商业比重达到一定程度后，

都改变了区域性质，变成了不设区的市，即所谓的“县级市”。

3．行政区域的变更权

行政区域要随着国家或地方的政治、经济和文化关系的变化而经常分化组合，叫做行政区域

的变更，包括行政区域的设立、撤销和更名。这种行政区域的变更必须按照一定的法律程序

办理。根据宪法第62条第12项、第89条第15项、第107条第3款的规定，行政区域的变

更权分属全国人大、国务院和省级人民政府。

具体分工如下：

省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名，报全国人大审议决定。

省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，报国务院审批；自治州、县、自治县、市、市

辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更，报国务院审批；自治州、自治县的行政区域界

线的变更，县、市的行政区域界线的重大变更报国务院审批。

县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批。

乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和界线的变更，由省、自治区、直辖市人民政府审批。