2024年8月3日发(作者：)
10.6
暖坑村
9.9
35.9
升平村
18.4
6.8
石门村
4
2.2
四九村
5
2
汤塘村
6.2
3
田心村
4.3
围镇村 0.1
2.9
新塘村
0.7
5.3
竹山村
3.7
汤塘镇 合计 185.7
1
白沙塘村
龙山镇
湴镇村
6.3
2.2
23.9
22.3
80.8
41.4
15.3
9.0
5.0
11.3
4.5
14.0
6.8
9.7
0.2
6.5
1.6
11.9
8.3
417.8
2.3
14.2
5.0
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
——
2010-2015
2015-2020
2010-2015
94
7.4
车步村 7
6
从化围村
10.2
1.5
浮良村
3
0.9
关前村
6.2
1.7
官路唇村
6
鹤田村 2.6
1.2
黄塱村
5.9
3.4
良塘村
6.8
7.5
门楼富村
11.3
16.5
清水迳村
7.4
9.5
上岳村
7.9
16.7
15.8
13.5
23.0
3.4
6.8
2.0
14.0
3.8
13.5
5.9
2.7
13.3
7.7
15.3
16.9
25.4
37.1
16.7
21.4
17.8
2015-2020
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
95
2
下岳村
3.9
龙山镇 合计 145.2
4.7
仓前村
1.9
3.8
大陂村
8.8
大村村 13.8
2.1
湖洋村
4.4
4.8
井岗村
2.8
迳头镇
1.6
迳头村
5.9
8.1
龙冈村
7.1
1.6
楼下村
1.5
12
青竹村
3.9
社坪村 15.9
4.5
8.8
326.7
10.6
4.3
8.6
19.8
31.1
4.7
9.9
10.8
6.3
3.6
13.3
18.2
16.0
3.6
3.4
27.0
8.8
35.8
2010-2015
2015-2020
——
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2015-2020
96
迳头镇 合计 104.8
14.7
235.8
33.1
1.8
43.2
19.6
33.3
16.2
36.5
26.1
57.2
33.8
11.0
5.9
14.9
18.0
7.4
357.5
9.5
13.1
17.3
5.0
——
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2015-2020
——
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
宝山村
0.8
19.2
长江村
8.7
14.8
墩下村
7.2
16.2
高岗村
高岗镇 11.6
25.4
高镇村
15
4.9
三江村
2.6
6.6
三联村
8
新联村
高岗镇 合计
3.3
158.9
4.2
桂田村
5.8
水头镇
7.7
桂元村
2.2
97
莲瑶村
石潭村
4
0.5
7.9
9.0
1.1
17.8
18.5
7.0
20.3
2.7
17.6
9.7
8.3
5.6
7.0
16.4
185.6
2021.9
2015-2020
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
2010-2015
2015-2020
——
——
潭洞村
8.2
3.1
铜溪村
9
王田村 1.2
7.8
西田村
4.3
3.7
新联村
2.5
3.1
新坣村
7.3
水头镇 合计
总计
82.5
898.6
（三）“三旧改造”
1、改造的原则
（1）保障权益，多方共赢。在“三旧”改造中应体现利益共享、
多方共赢的原则。强调公众参与，使改造真正体现公众意愿。需要通
过市场和政府的共同合作来实现投资者和原业主的共同利益。
（2）统筹规划，有序推进。从全局视角出发，立足全县发展的
战略高度进行“三旧”改造项目安排与功能布局。通过建立合理的开
98
发建设时序，形成符合市场规律及城市可持续发展的规划实施计划，
并有效引导项目改造建设的有序推进。
（3）集约建设，提升环境。改造后应体现集约化建设的原则，
提高土地集约利用率。通过“三旧”改造控制新增用地数量，应以存
量挖掘为主，防止城市建设无序蔓延扩张现象的出现。
（4）尊重历史，客观公正。充分了解“三旧”项目用地的各种
历史背景，在严格遵守国家相关法律法规与行业规范基础上，尊重历
史事实，公正处理好社会矛盾及利益需求。
2、改造的范围及规模
规划期内佛冈县“三旧”改造的范围主要包括：（1）布局散乱、
条件落后、规划确定改造的城镇和村庄；（2）土地利用率低下和不符
合安全生产和环保要求的工业用地；（3）产业“退二进三”企业的工
业用地；（4）国家产业政策（目录）规定的禁止类、淘汰类产业的原
厂房用地；（5）己根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地；
（6）其他经市政府认定属“三旧”改造范围的用地。
通过对以上范围的“三旧”进行拆并整合，2010-2015年，佛
冈县计划改造“三旧”用地888.2公顷，其中改造旧城镇155.8公
顷，改造旧村庄479.6公顷，改造旧厂房252.8公顷，主要集中在
石角镇、汤塘镇和迳头镇。“三旧”用地改造后将继续作为建设用地
使用。“三旧”改造在资金筹措上主要以借助社会力量投资为主，预
计投入资金13323.0万元。
“三旧”改造的具体范围及资金、时序安排如表11-3所示：
99
表11-3 “三旧”改造项目实施资金时序统计表
投入资金（万
元）
1074.0
321.0
21.0
742.5
10.5
169.5
2338.5
2137.5
1420.5
426.0
3048.0
112.5
48.0
7192.5
1204.5
1305.0
333.0
280.5
改造类型 镇名称 面积（公顷） 规划期限
石角镇
汤塘镇
龙山镇
旧城镇
迳头镇
高岗镇
水头镇
小计
石角镇
“三旧”
改造
旧村庄
迳头镇
高岗镇
水头镇
小计
石角镇
汤塘镇
旧厂房
龙山镇
迳头镇
汤塘镇
龙山镇
71.6
21.4
1.4
49.5
0.7
11.3
155.8
142.5
94.7
28.4
203.2
7.5
3.2
479.5
80.3
87
22.2
18.7
2010-2015
2010-2015
2010-2015
2010-2015
2010-2015
2010-2015
——
2010-2015
2010-2015
2010-2015
2010-2015
2010-2015
2010-2015
——
2010-2015
2010-2015
2010-2015
2010-2015
100
高岗镇
水头镇
小计
合计
0
44.6
252.8
888.2
0.0
669.0
3792.0
13323.0
2010-2015
2010-2015
——
——
注：由于四舍五入的原因导致数据不闭合，非计算错误。
二、重点建设项目安排
（一）重点建设项目确定依据
佛冈县重点建设项目的确定主要以《佛冈县国民经济和社会发展
“十一五”规划》、专项用地规划及各用地部门和乡镇提供的规划用
地项目等为依据。
（二）重点建设项目说明
1、交通项目
规划期间重点建设西气东输、汕湛高速、国道G106、省道S252
等交通项目的新建改建工程。2010-2020年，规划重点交通项目共
10个，其中规划近期将完成全部项目的建设。
2、水利项目
规划期间，将重点建设县城防洪加固工程、汤塘水厂、荷田涝区
改造、牛洞水库和尖峰仔水库工程。2010-2020年，规划重点水利
设施项目共5个，全部在规划远期完成建设。
3、工业项目
规划期间结合各镇城镇体系布局及工业用地发展方向划定6个
工业集聚地，分别是石角镇工业集聚地、汤塘镇工业集聚地、龙山镇
101
工业集聚地、迳头镇工业集聚地、高岗镇工业集聚地和水头镇工业集
聚地，其中规划近期完成2个项目的建设。
4、社会发展项目
规划期间重点建设培贤大学、三八中学、联合教育实习基地和汤
塘职业学校4个社会发展项目，其中规划近期将完成3个项目的建
设。
5、旅游项目
佛冈县旅游资源丰富，围绕建设环境优美的现代化山水园林城市
和广东省旅游强县的战略目标，依托区位和交通优势，规划期间将重
点建设莲瑶风景区、黄花湖风景区等旅游建设项目。2010-2020年，
规划重点旅游项目共8个，其中规划近期将完成6个项目的建设。
102
第十二章 规划环境影响评价
《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价
法》等一系列法律的颁布实施，对合理产业布局、优化项目选址、控
制新的污染和生态破坏、促进产业结构升级和调整、推进清洁生产和
循环经济的发展发挥了重要的作用。《环境影响评价法》第七条要求
设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利
用的有关规划，应当在规划编制过程中进行环境影响评价，因此，我
们按照要求，对规划进行环境影响评价；另一方面，为实现佛冈县生
态环境保护目标，我们也必须进行规划环境影响评价。
一、生态环境保护目标
佛冈县生态环境目标是以山水林风景名胜区等生态敏感区的保
护和建设为中心，以避开地质灾害易发区为重点，以景观生态和优化
生态系统为原则，合理布设生态用地、农业用地和建设用地的规模和
格局；并逐步减少主要污染物核定的排放总量，使佛冈县域空气、土
壤、地表水等环境质量达到国家规定的标准，部分指标优于国家标准，
实现全县生态环境的良性循环，逐步将佛冈县建设成为山川秀丽、城
镇绿化、环境优美、经济可持续发展的生态县。
二、环境影响因子识别
土地利用规划是一种综合性的用地规划，其环境影响评价要着眼
于土地利用结构调整与用地类型布局对生态环境的影响，主要体现在
以下方面：
103
（一）对水环境的影响
规划期内，相当一部分的林地和小部分耕地将逐步转为建设用
地，这将会对区域水循环、水平衡产生一定影响。规划方案考虑这一
因素，通过提高森林覆盖率，加强生态防护林的改造建设等措施促进
区域生态环境的改善。同时，把重要水域及水源地、景观水体等环境
敏感的水体划入禁止建设区，实施用途管制，最大限度的减少对水环
境的负面影响。
（二）对土壤的影响
工业项目、道路系统建设容易造成周围农作物和土壤污染，土地
的开挖和扰动也易引起土壤侵蚀，造成非点源污染。为最大限度地降
低污染，规划方案提出了在主要道路两侧等地安排绿色隔离带，既增
加景观绿地，又将降低对土壤和农作物造成的污染。
（三）对生态系统的影响
随着建设用地规模扩大，会一定程度地破坏生态系统。为了维持
区域生态景观的稳定，通过调控功能分区措施，将重要的自然生态景
观等划入禁止建设区进行重点保护，可以降低土地开发利用对生态系
统的不良影响。
（四）对自然灾害的影响
在一些特殊地区，调整土地利用结构和布局将可能引发自然灾
害。例如非农业建设用地向湿地的扩展，将破坏湿地的雨水贮存作用
以及湿地对水流的缓冲作用，降低土壤持水能力、洪水调蓄能力，甚
至彻底破坏上述能力，使得洪峰增高，缩短持续时间，从而引起了一
104
系列负面的水文效应，提高区域遭受洪涝灾害的程度。降低自然灾害
影响的方式就是，调整土地利用结构和布局时，充分考虑其对自然灾
害影响，尽可能避开带来自然灾害可能性大的地区。
三、环境影响评价
（一）环境影响评价思路
土地利用总体规划对环境的影响不仅体现在土地利用结构变化
对生态环境的影响，同时也体现在用地布局上对生态环境的影响。因
此，在参照《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（征求意见稿）、
借鉴前人相关研究成果基础上，本规划采用生态服务价值法计算基期
年和目标年各类用地面积的变化，估算生态系统服务价值的变化，从
而预测和评价土地利用规模和结构调整对生态与环境可能造成的影
响。同时，本规划还采用环境敏感性评价法，通过反映用地布局与环
境敏感区的协调性，预测和评价土地利用空间布局调整可能对生态与
环境造成的影响。
土地利用总体规划
土地利用结构变化
生态服务价值法
评价结果分析
环境影响减缓措施
图12-1 佛冈县规划环境影响评价路线图
土地利用布局变化
环境敏感性评价法
（二）生态服务价值法
105
1、生态系统服务价值核算方法
生态系统服务价值估算的原理和方法是美国学者Costanza等
（1997）提出的，Costanza 等将生态系统的功能归为17 类，综合
应用多种评估技术方法对每种生物群落单位面积提供的生态系统服
务价值进行估算，然后乘以该生物群落在地球上的总面积，相加后得
到地球上所有生态系统服务价值总和。这一研究成果为后续研究提供
了重要的理论参考和研究空间。谢高地等参考了Costanza 等的理论,
并针对其不足(如对耕地价值估计过低、对湿地估计偏高等)，结合我
国的具体情况，建立了中国不同陆地生态系统单位面积生态服务价值
(见表12-1)。对规划方案实施前后研究区土地利用结构数量变化引发
的生态系统服务功能价值变化量进行计算。
E=
A
k
C
k
式中E为生态系统服务功能价值；
A
k
为土地利用类型k的面积；
C
k
为土地利用类型对应的生态系统服务价值系数。
表12-1 中国不同陆地生态系统单位面积生态服务价值
单位：元/公顷
一
级
类
型
供
给
食物生产
原材料生
148.20
1338.32
193.11
161.68
449.10
175.15
161.68
107.78
238.02
157.19
8.98
17.96
二级类型 森林 草地 农田 湿地 河流湖泊 荒漠
106
一
级
类
型
服
务
调
节
服
务
支
持
服
务
文
化
服
务
合计 12628.69 5241.00 3547.90 24597.21 20366.69 624.25
提供美学
景观
维持生物
多样性
2025.44 839.82 458.08 1657.18 1540.41 179.64
气体调节
气候调节
水文调节
废物处理
保持土壤
1940.11
1827.84
1836.82
772.45
673.65
700.60
682.63
592.81
323.35
435.63
345.81
624.25
1082.33
6085.31
6035.90
6467.04
893.71
229.04
925.15
8429.61
26.95
58.38
31.44
产
二级类型 森林 草地 农田 湿地 河流湖泊 荒漠
6669.14 116.77
184.13 76.35 1805.38 1005.98 660.18
934.13 390.72 76.35 2106.28 1994.00 107.78
2、结果与分析
（1）土地利用结构变化
各种土地利用类型面积、变化率和动态度见表12-2。对比2009
107
年现状与2020 年规划目标值可见，土地利用变化的总体趋势是：耕
地和建设用地面积增加；园地、林地和其他土地面积均有所减少。其
中，增加最多的是建设用地，增加了795.2公顷，其次是耕地增加了
8.8公顷；减少最多的是园地，减少了552.6公顷，土地变化率为
-3.3%，其次是其他土地和林地，分别减少了203.3公顷和2.8公顷。
土地利用动态度的总体情况是：建设用地面积增加的速度最快,其次
是耕地；其他土地面积减少的速度最快，其次是园地。
表12-2 佛冈县土地利用类型变化情况表
单位：公顷、%
2009年
地类
面积
耕地
园地
林地
建设用地
其他土地
11185.2
比重
8.6
2020年
面积增减 变化率
面积
11194.0
比重
8.6 8.8
-552.6
-2.8
795.2
-203.3
0.1
-3.3
-0.0
12.0
-6.0
动态
度
0.01
-0.30
-0.00
1.09
-0.54
16540.4 12.8 15987.8 12.3
88165.7 68.1 88162.9 68.1
6642.6
3397.5
5.1
2.7
7437.8
3194.2
5.7
2.5
（2）土地利用结构变化引起的生态系统服务功能价值的变化
按照生态系统服务价值核算方法计算出研究区不同土地类型生
态系统服务功能总价值(见表12-3)。2009年土地生态系统服务总价
值为124191.1万元；2020 年为123888.4万元，规划目标年较规
划基准年的生态系统服务总价值减少了302.7万元，减少幅度为
0.2%。生态价值的总增加量3.1万元中，全部为耕地的增加值；生
108
态价值的总减少量305.8万元中，园地减少的生态价值损失量占主导
地位，减少了289.6万元，占总价值损失量的94.7%。虽然耕地面
积小有增加，但由于园地减少幅度大，耕地生态系统价值提高弥补不
了林地、园地及其他土地减少造成的总体生态系统服务价值的下降。
（3）生态环境影响的综合评价
总体上看，规划方案中土地利用结构调整目标对于保护区域土地
生态系统服务功能影响不大。虽然耕地生态系统服务功能价值有略微
的上升，但林地、园地、其他土地生态系统服务功能价值均出现了不
同程度的下降。建设用地的增长、土地整理复垦开发补充耕地是重要
原因，规划中应加强科学技术手段在区域土地管理开发中的作用，完
善对城镇建设、交通等用地的科学管理和监督措施，以促进土地资源
的合理开发、集约利用及土地生态系统的保护。
表12-3 佛冈县土地生态系统服务价值变化表
土地利用类型
对应生态系统
单位面积价值
（元/公顷）
2009年土地面积
（公顷）
2020年土地面积
（公顷）
增减面积（公顷）
耕地
农田
园地
草地
林地
森林
其他土地
合计
荒漠
3547.9 5241.0 12628.7 624.3 ——
11185.2 16540.4 88165.7 3397.5 ——
11194.0 15987.8 88162.9 3194.2 ——
8.8 -552.6
109
-2.8 -203.3 ——
2009年生态价值
（万元）
2020年生态价值
（万元）
生态价值增减（万
元）
3968.4 8668.8 111341.8 212.1 124191.1
3971.5 8379.2 111338.3 199.4 123888.4
3.1 -289.6 -3.5 -12.7 -302.7
（三）环境敏感性评价法
1、方法简介
环境敏感区泛指对人类具有特殊价值或具有潜在自然灾害的地
区，这些地区极易因人类的不当开发活动而导致负面环境效应，环境
敏感性评价则是评价环境敏感区遇到干扰时产生不良环境问题的可
能性。环境敏感区可以包括：生态敏感区、文化景观敏感区、资源生
态敏感区和自然灾害风险区。
生态敏感区主要指具有重要的生态经济价值或生态服务功能，或
生态极为脆弱，如遭到占用、破坏所造成的生态影响后果严重且难以
预防、生态功能难以恢复和替代的区域。具体包括：国家级、省级和
市级野生动植物保护区、自然保护区、湿地保护区、水土流失防治区
等等。
文化景观敏感区主要包括：国家级、省级和市级的风景名胜区、
森林公园、地质公园等，以及具有特殊景观价值的地区，如生态廊道
等。
资源生态敏感区主要指那些需要保护的直接关系到人类生存和
110
发展的重要物质基础。具体包括：基本农田保护区、引用水源保护、
林业生态地、渔业生态地、矿产区和能源生态区等。
自然灾害风险区是指自然灾害发生几率较大和损失影响较严重
的区域。主要包括地质灾害，如崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、海
岸侵蚀和海水入侵等，以及气象灾害，如洪涝等。
通过将反映城乡建设用地空间布局、基础设施布局、土地整理复
垦开发重点区域等规划图件与环境敏感区图进行叠加，分析评价农用
地、建设用地和重大工程用地空间布局与环境敏感区协调性，预测和
评价土地利用空间布局调整可能对生态与环境造成的影响。
2、结果分析
通过对新增城乡建设建设用地与环境敏感区图进行空间分析，统
计得出各用地类型与环境敏感区的协调程度。规划期内，佛冈县城乡
新增建设用地分布在环境敏感区的比例为10.2%。其中主要分布在自
然灾害风险区、资源生态敏感区和文化景观敏感区，分别为5.0%、
4.2%和1.0%，主要由于佛冈县建设占用了较多的林地。
规划期内，将土地整理复垦开发区与环境敏感区图进行空间分
析，得出其分布在自然灾害风险区比例为0.7%，在其他区均没有分
布。
通过将交通水利等基础设施与环境敏感区图进行空间分析，得出
交通水利等基础设施工程主要穿越资源生态敏感区和生态敏感区，涉
及环境敏感区工程占总量的3.2%。
表12-4 佛冈县土地利用布局与环境敏感区协调表
111
用地类型 环境敏感区
占用地类型比例
（%）
4.2
0.0
1.0
5.0
0.0
0.0
0.0
0.7
2.1
0.7
0.1
0.3
资源生态敏感区
生态敏感区
城乡新增建设用地
文化景观敏感区
自然灾害风险区
资源生态敏感区
生态敏感区
土地整理复垦开发
文化景观敏感区
自然灾害风险区
资源生态敏感区
生态敏感区
交通水利等基础设施
文化景观敏感区
自然灾害风险区
综合以上分析，规划期内佛冈县城乡建设用地、土地整理复垦开
发、交通水利等基础设施分布与环境敏感区较为协调，布局总体上较
为合理。但是，建设用地布局也涉及了部分资源生态敏感区和自然灾
害风险区，在规划实施过程中，项目布局应尽可能的少占用林地和耕
地，同时加强防范自然灾害措施。
四、减缓环境影响措施
1、严格控制建设用地总量、建设用地占用农用地规模，尽量减
少占用耕地，严禁占用自然生态保护区生态用地，规划期内严格控制
112
建设占用耕地不得超过258.7公顷。
2、规划期内，加强林业建设，使规划期末林地覆盖率保持在68%
以上。在保持全县山水平川整体形态，维持自然地貌的连续性，构建
以耕地、园地、林地、坑塘水面、水库水面、水域等为主的绿色生态
空间。以全县中部的森林公园、北部的观音山自然保护区为主要生态
屏障，以潖江河两岸、京珠高速公路、国道G106等主要河流、道路
为生态连接带，形成由森林公园、自然保护区、生态廊道等共同支撑
“山水相连”的生态结构布局。2020年全县基础性生态用地面积不
低于119378.1公顷，占土地总面积的92.2%。不允许进行一般开发
和建设，在不影响视觉美和风景名胜协调性的情况下，可以适当设置
农用地、观光游览休闲度假用地和公共实施用地。在临湖、傍河、依
水、靠山、近林等环境敏感地带，应重点布设森林、草地、风景园林
休闲用地和生态农业用地；水域和滨河地段，严格按国家有关标准和
规范进行水质保护；加强河流及水库外围水源保护区生态环境的保
护；建立水处理系统，实现工业废水及生活污水达标排放，加强风景
名胜的保护与合理开发。
3、建设用地布局在中、高度生态敏感区域内的，要严格控制建
设用地规模，统筹治理环境污染，严格控制污染物排放标准；加强城
镇的绿化建设，留足绿化用地，完善各城镇区的土地生态建设，防止
和治理地质灾害，提高城镇的环境质量，为城镇发展提供良好的宏观
生态环境。应坚持科学的发展观，严格按照国家开采计划规定，合法
合理开采工矿区，严格实施环境保护与矿区生态治理，固体废弃物、
113
废水、废气排放均应该达到国家排放标准。建设用地应充分利用冲沟
等坡度较小地块，同时修建挡土墙、截排水沟、预应力锚杆、普通锚
杆、抗滑桩墙、生物护坡等，根据不同地段的情况采取不同的措施，
加强地质灾害预防，严格在坡度较大地块新增建设用地，严格控制水
土流失。
4、尽量降低交通水利等基础设施用地对生态环境和水土保持的
负面影响，在建设过程中加强挖方及上边坡防护、填方及下边坡防护、
取土场防护、弃土场防护，完善排水系统、种草、植树，绿化、美化
环境，防止水土流失，做好环境保护和植被恢复工作。
5、其他土地开发过程中，注意避免出现的水土流失、荒漠化、
盐碱化等环境问题，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，
防止土地资源过度开发和不合理利用。
五、环评总体结论
综上所述，佛冈县规划充分考虑了自身生态系统特点，在土地利
用规模、结构与空间布局、生态用地区划等方面，尽量避免和降低了
规划对于生态系统的负面影响，在采用环境影响评价提出的减缓措施
及建议后，规划将有助于实现佛冈县环境保护的总体目标，总体可行。
114
第十三章 规划控制指标分解方案
一、指标分解原则与依据
（一）分解原则
规划中的控制指标是为宏观调控全县各类用地进行配置，指标分
解的原则是：
1、耕地保护优先原则
各项规划都应以严格保护耕地为前提，以控制建设用地为重点，
以节约、集约用地为核心，合理安排各项用地。
2、保障重点原则
在满足建设用地占补平衡要求的基础上，重点保证佛冈县基础设
施项目用地的需要，优先考虑县城区、建制镇的重点建设项目和独立
建设用地。
3、节约、集约利用土地的原则
解决好耕地保护和经济建设用地的矛盾，充分挖掘各乡镇存量用
地潜力，提高土地利用效率。
4、综合平衡的原则
指标分解本着协调各部门用地规划，兼顾各行业用地需求的原
则；同时，根据各地投资水平、资源状况、实际建设占地、历年计划
实施、建设用地节约集约利用、地区生产总值和违法占地等情况，综
合平衡确定各乡镇指标。
（二）分解依据
115
根据各部门对规划修编的相关要求和意见，结合土地利用情况，
佛冈土地利用规划控制指标分解依据如下：
1、《关于重新下达清远市土地利用总体规划修编中土地利用调控
指标分解方案的紧急通知》；
2、全国第二次土地调查2009年佛冈县数据;
3、各镇重点建设项目上报和统计情况；
4、各镇社会经济发展情况；
5、佛冈县耕地后备资源监测调查评价报告（调查时间2008年
3月-4月）；
6、土地开发整理复垦情况。
二、指标分解思路
在全面考虑佛冈县各镇社会、经济发展前提下，本规划主要按照
“突出重点、兼顾全局，城镇优先、兼顾农村，生产生活并重”的思
路进行指标分解。规划根据上级下达的《关于重新下达清远市土地利
用总体规划修编中土地利用调控指标分解方案的紧急通知》的要求，
结合佛冈经济、社会发展的需要，在保障经济发展的同时，合理制定
符合佛冈经济社会发展的指标方案，合理规划耕地保有量、基本农田
和建设用地规模。
三、指标分解方法
（一）层次分析法
层次分析法确定指标分解的权重，如耕地保有量、补充耕地义务
量等指标先根据其资源现状和各项目占用情况确定各镇保有量或补
116
充权重，再根据总量确定各镇保有量或补充量。
（二）趋势分析及预测法
各镇居民点用地的确定，根据现状人口和人均建设用地情况，调
整人口、人均建设用地指标预测其用地。
（三）项目累加求和法
独立工矿用地、交通、水利用地、特殊用地等，根据重点项目在
各镇的分布情况，累加求和，确定其用地。
四、指标分解方案
（一）耕地保有量指标分解
根据清远市土地利用总体规划大纲下达的耕地保有量指标，基期
年各镇耕地数量和质量情况，结合耕地后备资源和可开发复垦情况，
采用层次分析法确定各镇耕地保有量权重，然后确定各镇耕地保有量
方案，如表13-1 。
表13-1 佛冈各镇耕地保有量指标分解方案
单位：公顷、%
规划目标年耕地保有量
镇名称
面积
石角镇
汤塘镇
龙山镇
迳头镇
高岗镇
3910.0
3103.0
3485.0
2480.0
2350.0
权重
22.6
17.9
20.1
14.4
13.6
117
水头镇
羊角山林场
合计
1980.0
2.0
17310.0
11.4
0.0
100.0
注：观音山自然保护区基期没有耕地，规划期内没有开发补充耕地，所以表内没有列入。
从表13-1可以看出，各镇根据经济发展需要，耕地保有量的分
解有增有减。
（二）基本农田指标分解
根据上级下达基本农田指标要求，结合佛冈县各镇不适宜作为基
本农田的情况、重点项目占用情况等综合考虑，采用现状面积数量与
项目占用累加和相减，得到各镇现状基本农田指标，为满足基本农田
数量，根据各镇耕地及可调整地类数量，综合确定各镇基本农田数量，
详见表13-2。
表13-2 佛冈各镇基本农田指标分解方案
单位：公顷、%
镇名称
石角镇
汤塘镇
龙山镇
迳头镇
高岗镇
水头镇
基本农田面积
3341.0
2787.0
3362.0
2347.0
2250.0
1773.0
占全县比例
21.0
17.6
21.2
14.8
14.2
11.2
118
合计 15860.0 100.0
注：观音山自然保护区与羊角山林场内基期及规划期均没有基本农田，表中没有列入。
（三）建设用地指标分解
建制镇的指标分解方法采用层次分析法确定，在确定建制镇现状
面积、非农人口比重、固定资产投资、地区生产总值和区位条件5 个
因子权重的基础上，进行指标分解。农村居民点指标分解选择农村居
民点现状规模、农业人口比重、粮食播种面积、人均耕地面积以及各
乡镇2005-2009年间每年的平均农村个人建房面积5个因素，采用
采用层次分析法确定各因子的权重，得到分解指标。
采矿及独立建设用地、特殊用地、交通水利用地的分解则主要采
用项目累加法，即根据项目在各乡镇的分布对其进行累加，确定各乡
镇的分解指标。建设用地分解详见表13-3。
表13-3 建设用地规模指标分解方案
单位：公顷
基期年 2015年各项建设用地规模 2020年各项建设用地规模
其中：城乡用地规模
镇名称
建设用地
总规模
建设用地
总规模
其中：城镇
工矿用地
规模
石角镇
汤塘镇
2246.9
1478.1
2417.0
1707.0
1793.0
1323.0
940.0
359.0
2559.9
1910.4
建设用
地总规
模
其中：城乡用地规模
其中：城镇
工矿用地
规模
1876.2
1296.7
974.1
331.3
119
龙山镇
迳头镇
高岗镇
水头镇
羊角山
林场
合计
927.5
822.1
607.7
533.8
956.0
784.0
538.0
683.0
864.0
682.0
319.0
535.0
175.0
220.0
53.0
167.0
902.4
835.0
538.9
664.6
797.1
716.4
320.1
504.4
157.6
274.6
104.3
98.6
26.4 43.0 6.0 2.0 39.8 3.1 1.5
6642.6 7128.0 5522.0 1916.0 7451.0 5514.0 1942.0
注：观音山自然保护区全部为禁建区，没有建设用地，表中没有列入。
120
第十四章 规划的协调与衔接
一、与上级规划的衔接情况
佛冈规划主要依据清远《市级规划》进行编制，规划的指导思想、
原则与《市级规划》相吻合，规划任务、内容与《市级规划》相连接。
《市级规划》的重点项目在佛冈规划的土地利用布局上得到落实，保
障了中心城区、交通干线及其它重点基础设施项目的用地。各种指标
衔接的详细情况如下：
（一）约束性指标的衔接情况
1、耕地保有量与基本农田的衔接情况
清远市下达佛冈县2020年耕地保有量为17310.0公顷。本规划
落实的用地控制指标中，2020年耕地保有量为18282.0公顷，比清
远市下达指标多972.0公顷，耕地保有量超额完成指标。
清远市下达佛冈县规划期内的基本农田面积为15860.0公顷，
本规划中的基本农田面积是16671.7公顷，比清远市下达指标多
811.7公顷，占基本农田任务量的5.1%。
2、城乡建设用地规模
清远市下达佛冈县城乡建设用地规模2015年为5522.0公顷，
2020年为5514.0公顷。佛冈县本次规划的城乡建设用地规模，
2015年为5518.5公顷，2020年为5501.6公顷，未超出指标限制。
3、建设占用耕地
佛冈县建设占用耕地规模2015年为170.8公顷，2020年为
121
258.7公顷。本规划用地控制指标中，2015年的建设占用耕地规模
为170.8公顷，2020年的建设占用耕地规模为258.7公顷，均低于
相应的下达指标，符合上级下达的建设占用耕地要求。
4、补充耕地义务量
佛冈县2015年补充耕地义务量为180.3公顷，2020年补充耕
地义务量为276.8公顷。
本轮规划耕地控制指标中，2015年实现补充耕地义务量为
180.3公顷，2020年实现补充耕地义务量为276.8公顷，补充耕地
数按照“占一补一”的原则实施。
（二）预期性指标的衔接情况
1、建设用地总规模
清远市下达佛冈县2015年建设用地总规模为7128.0公顷，
2020年为7451.0公顷。本规划用地控制指标中，2015年的建设用
地总规模为7122.7公顷，2020年为7437.8公顷，未超出上级下达
的建设用地总规模指标。
2、城镇工矿用地规模
清远市下达佛冈县2015年城镇工矿用地规模为1916.0公顷，
2020年为1942.0公顷。本规划用地控制指标中，2015年的城镇工
矿用地规模为1913.6公顷，2020年为1929.5公顷，未超出上级下
达的城镇工矿用地指标。
3、建设占用农用地
佛冈县2015年建设占用农用地指标为891.7公顷， 2020年建
122
设占用农用地指标为1570.7公顷。佛冈县实际规划2015年建设占
用农用地891.7公顷，2020年建设占用农用地1570.7公顷。未超
出上级下达的占用农用地指标。
二、与相关规划的衔接与协调
（一）与城镇规划的协调
1、规划的城镇化水平和城镇人口
《佛冈县城市总体规划（2005-2025）》中预测2015年和2020
年的城镇化水平为45.0%和55.0%，城镇人口在2015年和2020年
分别为18.0万人和23.0万人。本轮土地利用总体规划预测佛冈县
2015和2020年的城镇化水平分别为35.5%和49.6%，城镇人口分
别为12.6万人和18.7万人。本轮土地利用总体规划预测的城镇化水
平和城镇人口比城镇总体规划预测的城镇化水平和城镇人口偏低，主
要是由于城镇总体规划从经济快速发展角度预测的暂住人口比较多，
而土地利用总体规划是从节约、集约用地方面考虑，对暂住人口估计
比较保守。综上所述，从常住人口的角度，本轮土地利用总体规划在
城镇用地规模与布局、城镇化水平和城镇人口等方面实现了与城镇总
体规划的衔接。
2、规划的城镇用地规模与布局
土地利用规划和城市规划相衔接的中心内容是城市的用地扩展
规模和用地扩展方向。本规划以《佛冈县城市总体规划（2005-2025
年）》及各镇总体规划为重要参照，在综合平衡、集约利用、因地制
宜、保护自然生态环境等原则的基础上积极配合城镇用地规模的扩
123
展。《佛冈县城市总体规划（2005-2025）》中确定的2015年和2020
年的城镇建设用地规模控制在19.0平方公里和25.0平方公里以内。
本轮规划确定2015年的城镇建设用地规模控制在19.1平方公里内，
2020年城镇建设用地规模控制在25.5平方公里内，合理布局规划期
间城镇中各类用地，保证全县国民经济和社会各项事业持续快速发
展。
（二）与交通规划的协调
本规划参照《佛冈县交通“十一五”规划）》和《佛冈县公路建
设重点项目规划（2005-2020）》的总体目标和要求，与佛冈县交通
局多次沟通、协调，确定其县内“一脊”（国道G106）、“三横”（一
横为省道S354，二横为省道S252，三横为县级X374）交通项目等
基本情况，确保汕湛高速、西气东输、国道G106等主要交通项目的
用地需求。
（三）与“三旧改造”专项规划的协调
本规划参照《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》
的指导精神，在节约集约用地发展的理念下，对既有存量建设用地进
行重新整治优化，与“县三旧改造办”领导小组及技术承接单位进行
反复协调，最终确定888.2公顷的“三旧”面积，其中旧城镇155.8
公顷、旧厂房252.8公顷、旧村庄479.6公顷，改造后的“三旧”
继续作为建设用地使用。
（四）与旅游规划的协调
佛冈县旅游资源丰富，为把佛冈打造成集健康养生、休闲、度假、
124
购物、体验于一体的综合性文化旅游区，合理保护旅游重点建设项目
的用地需求。旅游项目的规划能充分发挥佛冈县的旅游资源和区位优
势，积极推动旅游业的快速发展，为当地的经济发展和生态保护做出
不可估量的贡献。因此，本规划充分考虑与佛冈县旅游局的协调，确
保旅游业健康有序发展。
（五）与生态环境规划的协调
本规划以《佛冈县林业发展“十一五”规划》、《佛冈县林地保护
利用总体规划（2000-2010年）》和《佛冈县环境保护规划》为重要
参考，在与佛冈县林业局相协调下，了解佛冈县林区现状情况及生态
环境影响评价结果，以全县土地利用现状、未来的发展趋势、产业结
构与布局等为基础，充分考虑土地利用规模与布局调整对生态环境的
影响，加大土地生态建设和水土流失治理力度等，使全县经济社会发
展与生态环境建设和谐发展。
125
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