经济发展关联下的地方政府债务风险研究

2020年第12期

（总第581期）

JournalofRegionalFinancialResearch

区域金融研究

NO.12，2020

GeneralNO.581

经济发展关联下的地方政府债务风险研究

何芳谭敏

200092）（同济大学，上海

摘要：经济发展与地方政府债务之间存在“压力（P）—状态（S）—响应（R）”关系，研究债务风险须关注偿

债能力与债务状态、举债压力的匹配性。通过构建地方债务与经济发展关联的理论分析框架，围绕“压力—状

态—响应”三个子系统间的匹配度，梳理风险形成机理，据此构建地方政府债务风险评估模型，并运用中国30个

省（市、自治区）数据进行实证评估。实证结果表明：我国大部分地区处于低发展低债务阶段，但高压力低响应

可能使这些地区向低发展高债务转移，风险有扩大趋势；不同地区呈现出的风险不同，西部举债压力过高、债务

积累量大，导致静态和动态债务规模风险“双高”，东北地区则因偿债能力偏低的同时面临产业结构调整而产生

“双高”风险，东部地区因经济发展水平高，债务风险相对较低。

关键词：地方政府债务；经济发展；PSR；风险评估

中图分类号：F812.7文献标识码：A文章编号：1674-5477（2020）12-0049-09

一、引言

1994年分税制改革后，中央与地方事权不均。

地方政府为追求经济发展大量举债，债务规模不断扩

大，中国城投行业发展报告和财政部数据显示，仅显

性债务就由1996年1500亿元增至2017年165100亿

元，尤其是1997年和2008年政府债务增长率高达

48.20%和61.92%。地方政府大量举债对刺激国内经

济，尤其是在金融危机中扩大社会总需求起到一定作

用。根据审计署发布的《全国政府性债务审计结果》，

2013年地方政府性债务中67.96%投向市政建设、土

地收储、交通运输设施建设中，加快基础设施及市政

项目建设，并产生明显的外部效应，对改善地区投资

环境和地方经济发展起到积极作用。另一方面，地方

政府债务亦是一把双刃剑，过量债务导致违约风险，

影响经济运行。根据国际货币基金组织（IMF）的测

算，2017年我国显性口径的政府部门杠杆率仅为

36.9%，但考虑地方政府融资平台等额外债务时竟高

达67.5%，同时部分地区政府显性负债率（债务余额/

GDP）也已超过国际警戒线。粗放式“债务—投资”驱

动型经济发展模式的弊端正逐渐显现，地方政府陷入

两难境地：一方面，当前需要持续的投资刺激政策来

稳定经济增长；另一方面，持续扩大支出将促使债务

问题更加严重。实践中如何平衡地方政府债务与地

方经济发展是个亟需探讨的话题。

国内外学者对经济发展与地方政府债务的关联

研究已经取得较多的研究成果，已有相关研究主要集

中在以下三大方面：一是关于地方政府债务规模扩张

基金项目：国家自然科学基金项目“土地市场对地方融资平台系统性风险传染效应及控制研究——基于复杂

网络模型”（71473179）。

收稿日期：2020-08-21

作者简介：何

谭

芳，女，上海人，博士，教授，供职于同济大学经济与管理学院、房屋土地资源管理信息研

敏（通讯作者），女，重庆人，同济大学经济与管理学院，研究方向为土地经济与利用规划。

究中心，研究方向为城市与区域经济、土地经济。

-49-

经济纵横

与经济发展密切关联的原因分析。缪小林等（2013）

指出经济增长预期是债务迅速扩张的根源；邱栎桦和

伏润民（2015）认为地方经济发展中财权和事权不匹

配使地方政府具有大规模举债的内在激励；李吉栋等

（2017）认为以GDP为主的政绩考核体系是地方政府

债务规模扩张的主要原因；黄健和毛锐（2018）则提出

预算软约束所导致的投资扩张使债务显著增加。二

是关于地方政府债务对经济发展影响的研究。朱文

蔚和陈勇（2014）认为政府举债对促进区域经济增长

产生积极作用；黄昱然等（2018）却指出我国部分省

（市、自治区）地方政府债务对地区经济发展产生负效

应；陈菁（2018）通过实证分析认为，我国地方政府债

务对经济发展的影响具有门槛效应：当债务水平低于

门槛值时会促进经济增长，超出门槛值后则会产生消

极影响。三是关于政府债务风险评价及预警的研究，

通常以构建合适的指标体系为基础，经济发展在现有

风险评价模型中多作为影响因素之一反映在评价指

标选取中，与其他影响因素并无差别，不足以体现经

济发展对政府债务风险影响的复杂性。

综上所述，地方政府债务与地方经济发展关系复

杂：一方面，适量地方政府债务能够促进区域经济增

长，但过度负债将对经济发展产生负向作用；另一方

面，地方经济增长有利于减轻举债和偿债压力，而经

济增速放缓将提高政府负债率以及政府债务违约率。

如此看来，地方政府债务与经济发展的关系更多取决

于经济周期和结构因素。地方政府债务风险评价与

预警的相关研究虽多，但目前从经济发展与政府债务

的协同关联做债务风险评估的研究较少，而谢保鹏等

（2019）提出的集举债动机、债务状态与偿债能力为一

体的地方政府债务风险理解架构，将经济发展因素纳

入分析框架中，具有很好的启发性，但其风险评价思

路和评估路径，未能突破传统多指标集成评价方法。

考虑到“债务—投资”驱动在我国目前高政府负债、低

经济增长的背景下仍然成为重要路径，经济稳增长与

债务及其风险关联的复杂性和重要性更加凸显，该问

题研究的理论和现实意义也就更为迫切。本文试图

在已有研究基础上，

PSR

状态以及偿债响应三个子系统的关联影响，

分析框架，探索经济发展对地方举债压力、

构建经济发展与地方政府债务

以探究债

债务

务风险生成机理，围绕子系统之间的匹配度设计政府

-50-

《区域金融研究》2020年第12期

债务风险评估方法，突破现有的多指标集成评价方

法，将经济发展与地方政府债务匹配性问题深度融入

债务风险研究中，并对我国30个省（市、自治区）地方

债务风险进行评估，为国家经济下行压力背景下继续

实施积极财政政策而引发的地方政府债务风险进行

识别和控制，为政府客观经济决策提供参考依据。

二、经济发展与地方政府债务PSR分析

框架及风险形成机理

（一）经济发展与地方政府债务的PSR分析框架

“压力—状态—响应”（PSR）模型是由经济合作

和开发组织（OECD）与联合国环境规划署（UNEP）共

同提出的环境分析概念模型。该模型从人类与环境

系统之间的相互作用、影响以及因果关系出发，从压

力、状态、响应三个方面分析多因素作用下环境的复

杂变化情况和动态机制（Wuetal.，2020）。因其具有

较强的系统性、逻辑性和动态性，PSR模型被广泛应

用

2009

于可持续发展研究诸多领域（Lundbergetal.，

题，其是否产生风险取决于能否与经济发展产生良性

）。地方政府债务问题本质也是可持续发展问

互动，研究地方政府债务风险，有必要弄清楚经济发

展与地方政府债务之间的相互作用和因果关系。而

地方经济发展与地方政府债务之间存在着“压力—状

态—响应”关系：经济发展对投资拉动的需要构成地

方政府的举债压力，地方政府举债结果形成债务状

态，而经济增长带来的偿债能力构成地方政府债务响

应（图1所示）。因此，PSR模型非常契合经济发展关

联下的地方政府债务风险研究。

图1地方政府债务的PSR分析框架

地方经济发展过程中，政府投资建设对资金的需

《区域金融研究》2020年第12期

求与现行财税体制下地方财政“入不敷出”的现状构

成矛盾，形成政府债务压力；在压力作用下，债务规模

和结构不断改变，形成债务状态；债务的积累反过来

将对地方经济发展产生不利影响，因此需要经济增长

与财政实力增强带动偿债能力提高，对债务进行偿还

响应；而经济发展及对应偿债能力的实际情况，决定

举债压力是否减轻或加重，以及是否应该调整压力，

由此形成一个“压力、状态、响应”的闭合循环。

（二）PSR框架下地方债务风险形成机理

经济发展对债务的需求不是风险产生的原因，但

地方政府不顾偿债能力盲目举债追求GDP的增长，

则会使债务规模超常规增长，进而出现债务状态过高

而偿债能力不能与之匹配，导致无法对到期债务进行

偿还响应而出现违约。因此，地方政府债务风险产生

的直接原因是举债压力与债务响应、债务状态与债务

响应的长期不协调和不匹配。由于宏观经济发展存

在周期性波动，地方政府债务的压力、状态与响应的

不协调所呈现风险、程度不尽相同，具体可分为良性

发展阶段的低风险状态、粗放扩张时期高风险积累状

态以及去杠杆降债务下的风险出清状态。

低债务风险形成机理。地方政府债务合理增长具有

1.经济高速增长下“低举债压力—高偿债响应”

必要性。根据瓦格纳的观点，城市化和工业化进程中

对公共投资的需求应该按照时间配比原则，通过举借

债务将资本性支出分摊到各个时期。地方政府基于

合理的经济增长预期，在财政收入难以形成相应投资

规模的情况下，通过适度举债完成投资计划，以营造

良好的投资环境，改善产业结构，有效带动社会投资

和消费需求的相应增长，从而拉动地方经济增长，由

此产生的直接收入和溢出效应使地方政府偿债能力

提升，债务得到偿还，负债率降低。因此，地方政府在

适度压力刺激下举债投资，如果能够取得相应的经济

增长效果以保证较高的偿债响应，就不会带来债务违

约风险，恰恰是通过债务解决资本的时间配置问题，

实现“举债投资→经济增长→债务偿还”这一良性循

环，政府债务与经济增长呈现正向关系，债务风险小，

如图

偿债响应”

2.

2。

经济下行与低效投资刺激下

高债务风险形成机理。国民经济的实际增

“高举债压力—低

长中，常常伴随债务不断累积、负债率持续增长。例

经济纵横

图2“低举债压力—高偿债响应”低债务风险

形成机理

如巴西曾采取

38.7%

致无力偿债而出现债务违约，

（谢璐和韩文龙，

“负债增长战略”

2014），

，债务年增长率高达

由此引发了严重的地方

而后经济增速下滑，导

债务危机。2007年金融危机爆发后，美国政府采取

扩张性财政政策复苏经济，

100%

危机，

（何自力和马锦生，

2008年开始实施积极的财政政策，

2012

2011

）。我国为了应对经济

年政府负债率直逼

此后地方政

府债务规模急速膨胀，经济发展过程中造成债务高

企、偿还不足的主要原因在于举债压力与偿债能力的

严重不协调。

一方面，举债压力过大。根据财政部公布的地方

财政收入决算表可以看出，我国地方财政赤字逐年增

长，2017年已经达到2007年的6.7倍，地方财政“入不

敷出”奠定了地方政府举借债务的基调。随着我国工

业化和城市化进程的不断深入，地方发展中面临的产

业结构调整和基础设施建设均需要大量资金投入，由

于当前政府投融资体系的市场化程度不高，社会资金

引入不足，

2011

求和单一的投融资渠道形成巨大压力，

）。相较于薄弱的财政基础来说，

进一步加重政府支出压力（黄燕芬和邬拉，

过盛的投资需

促使地方政府

债务无节制扩张。

另一方面，债务资金使用不合理，导致偿债能力

弱。主要表现在两方面，其一是债务到期期限结构与

资

2015

金回收期限结构存在明显的错配

主要投向市政基础设施、

）。我国地方政府债务的期限较短，

（陈志勇等，

公益设施等长周期甚至无盈

而债务资金

利的项目，短债长投所导致的地方政府在偿债高峰期

内表现出高债务状态和低偿债响应的矛盾，面临较大

的偿债压力，此时想要资金平衡，地方政府只有借新

债还旧债，债务不断积累。第二，地方政府债务资金

使用缺乏效率。在地方发展中，由于地方政府轻视整

体规划和产业布局，重复投资与产能过剩现象严重，

加之政府为了追求GDP表面的增长而强行扩大投

-51-

经济纵横

资，造成部分地区存在大量政绩工程与浪费行为（龚

强等，2011），进一步加剧了资源低效占用。

过高的举债压力和债务资金的低效使用，弱化了

“债务—投资”在稳定经济增长中的效用，不仅影响债

务偿还，更为严重的是，由于经济增长质量和持续性

较差，此时地方政府若继续走宽松刺激的老路，表现

出高举债压力刺激与低偿债响应的矛盾，将陷入经济

下滑与债务积累的恶性循环，如图3。

图3“高举债压力—低偿债响应”高债务风险

务风险出清机理。政府债务规模的超常规增长对经

3.去杠杆背景下“高债务状态—低偿债响应”

形成机理

债

济发展和金融稳定构成威胁，美国、日本、欧盟等都曾

因政府过度负债发展经济而出现较严重的债务问题。

希腊政府曾因长期财政收支结构不均衡，债务总量持

续走高、逾期债务越来越多，最终引发了债务危机。

同样，美国政府也曾在宽松刺激与紧缩降杠杆之间循

环，政府债务一路飙升，出现融资成本上升、金融机构

倒闭等问题（李翀，2011）。从这些债务问题衍化路径

来看，在粗放扩张中累积的高债务水平下，地方政府

为了控制风险会考虑降杠杆，此时消费和投资都将下

滑，经济下行压力将进一步扩大。当债务总量超过政

府实际承受能力，地方政府信用状况下滑，融资能力

降低，不仅会导致经济的进一步衰退，同时由于新债

来源缺乏，“借新还旧”债务滚动模式难以为继，地方

政府偿债响应触底，大量债务到期无力偿还将引发债

务危机。

由于我国不存在政府破产机制，中央与地方之间

的“父子”关系使得中央不可能对地方政府的债务难

题放任不管，换个角度来看，地方政府债务违约将带

来大量银行坏账，进而将导致资产质量降低，有诱发

金融危机的可能性，这是中央政府绝不允许的（李腊

生等，2013）。因而，当地方政府债务失控而引发债务

危机时，中央政府必定会伸出援手，利用财政收入或

者央行实行宽松的货币政策给予支付，前者主要来源

-52-

《区域金融研究》2020年第12期

于税收，后者可能会导致通货膨胀，将分别对纳税人

和消费者的利益产生侵害，如图4。

图4“高债务状态—低偿债响应”债务风险出清机理

三、基于PSR的地方政府债务风险评估

模型设计

（一）政府债务“压力—状态—响应”（PSR）指标体

系构建

因为当前对于地方政府债务风险的研究，大多以

债务规模和债务结构反映的债务状态角度评估风险，

或者从偿债能力层面评估地方政府的违约风险，债务

状态和偿债能力两方面的评价指标体系研究比较成

熟。基于此，本文在选取债务水平和偿债能力两个子

系统的评价指标时，归纳总结已有研究中的相关指

标，在严格区分举债压力、债务水平、偿债能力三个子

系统的基础上，结合当前制度环境，筛选出契合本文

思想的“状态层”（债务水平）和“响应层”（偿债能力）

指标。由于当前对举债压力的研究较少，相应的指标

体系不完善，通过学习PSR在其他领域中的应用，参

考其关于“压力层”指标体系建立的思想，并通过前文

对我国地方政府债务规模扩张原因的分析，明确我国

地方政府面临的举债压力的直接来源，据此选择相应

的指标进行刻画。基于上述方法，遵循系统性、全面

性和代表性原则，从举债压力、债务状态、偿债能力三

方面建立风险评价指标体系（见表1）。

举债压力指标表征促进地方政府不断举债的原

因，包含财权事权不匹配导致的财政缺口以及新型城

镇化建设任务下的投资需求。财政赤字率是最直接

表征地方政府财政缺口的指标，而失业率能反映整体

经济状况，体现财政收支变化趋势；城镇化建设是地

方政府进行投资建设的驱动因子，基础设施建设是当

前地方债务最主要的投向，因此以固定资产投资支出

比重以及城镇化率，综合反映地方政府在新型城镇化

建设任务下的投资需求。

债务状态指标表征在债务压力之下形成的债务

《区域金融研究》2020年第12期

经济纵横

表1地方政府债务PSR指标体系及指标含义

指标含义

（财政支出-财政收入）/GDP×100%

（可就业人口-就业人口）/可就业人口

（当年固定资产投资总额-上年固定资产投资总额）/上年固定资产投资总额

城镇人口/总人口

政府债务余额/GDP

债务利息支出/一般公共预算支出

地方国有企业负债/GDP

地方政府债券的剩余期限加权平均

财政收入/GDP

税收收入/财政收入

（当年GDP-上年GDP）/上年GDP

GDP增量/固定资产投资总额

方向

+

+

+

-

+

+

+

-

+

+

+

+

系统层

举债压力

（压力）

准则层

财政缺口

投资需求

债务规模

债务结构

财政实力

经济发展

债务状态

（状态）

偿债能力

（响应）

指标层

财政赤字率

失业率

固定资产投资增长率

城镇化率

负债率

债务成本负担率

隐性负债率

债券平均到期年限

地方政府财政汲取能力

财政收入税收比率

GDP增速

固定资产投资效果系数

w

j

表示第

j

个指标在m个指

状况，包含债务规模和债务结构。结合已有研究和国指标观测值的变异系数，

际通用做法，本文用负债率和债务成本负担率作为地

标中所占权重。

m

方政府债务规模指标。债务结构方面，考虑隐性债务

w

j

=v

j

∑

v

j

（1）

j=1

和债务期限结构对地方政府债务风险带来的影响。

由于目前隐性债务缺乏统一的认定标准和统计口径，

利用上述方法分别确定举债压力、债务状态、偿

考虑到国有企业信用独立性尚未实现，因此用地方国

债能力三个子系统中的指标权重，各子系统内指标权

有企业负债估算地方政府的隐性负债。

重加和均等于1。将子系统下的指标数据加权求和，

偿债能力指标表征地方政府缓解债务压力、状态

可分别得到举债压力、债务状态、偿债能力的评估分

的能力，政府偿债资金来源为一般公共财政收入与政

值

A

1

、A

2

、A

3

。

府性基金收入，这两项收入很大程度上受地方经济发

框架下的债务矩阵风险状态分析。根据举

展影响。地方政府财政汲取能力取决于财政收入的

债压力、债务状态、偿债能力的综合评估分值，可得到

整体情况，反映地方财政在经济增长中的吸纳能力；

“状态—响应”和“压力—响应”风险分析矩阵，进而分

税收收入是本级政府财政收入中较为稳定的收入，其

析经济发展与政府债务关联状态及对应的风险状态。

比重可以衡量地方政府财政收入的稳健性。经济增

经济高速增长下，债务积累量小，而偿债能力高，表现

长速度和固定资产投资效果系数可以说明地区当前

出低状态高响应特征，在“状态—响应”矩阵中处于区

经济发展状况，反映地方政府未来偿债能力。

域II（见图5），属于高发展低债务阶段，此状态下地方

（二）基于PSR的债务矩阵风险评估模型设计

政府面临的偿债压力较小，因而风险低；而粗放扩张

1.指标权重确定及P、S、R子系统综合评分。选

时期和去杠杆阶段，由于没有能力及时偿还债务，债

用变异系数客观赋权法确定指标权重，原因有二：其

务积累量大，位于区域IV高状态低响应中，属于低发

一，风险本身是一种不确定性，指标观测值变异程度

展高债务阶段，在偿债高峰期内面临债务违约，风险

越大，带来风险的可能性也就越大；第二，地方政府债

相对较高。

务风险评估是相对研究，探究全国各省（市、自治区）

从举债压力与偿债能力的协调程度来看，经济高

的差异情况，指标观测值若无明显区分度，不利于研

速增长时债务处于良性发展阶段，表现出低压力高响

究。变异系数法确定指标权重的基本思想是：在评价

应特征，在“压力—响应”矩阵中处于区域II（见图6），

指标体系中，如果某项指标在所有评价对象上观测值

此时债务规模具有收敛性，因此风险低；而粗放扩张

的变异程度较大，说明该指标在评价时达到平均水平

过程中出现的高压力低响应使债务规模呈发散式增

的难度较大，它能够明确区分被评价对象在各方面的

长，风险相对较高。在去杠杆阶段，由于需要出清债

能力，则该指标应赋予较大的权重。具体操作时首先

务，因此会对举债行为进行限制，呈现低压力低响应；

计算各指标观测值的平均数和标准差，然后计算各指

而高压力高响应可能出现在经济发展各阶段的过渡

标的变异系数和权重，如公式（1）。其中

v

j

代表第

j

个

时期，例如经济由高速增长开始下行时，尚且保持着

-53-

经济纵横

较高的偿债能力，但此时可能面临经济结构调整需要

新的投资，因此举债压力也较高，即为高压力高响应。

图5“状态—响应”矩阵图

图6“压力—响应”矩阵图

综上，图5中直线

l

SR

代表偿债能力与债务状态刚

好匹配，区域I-1、II、III-1位于

l

SR

之上，代表偿债能力

与债务状态匹配度较好，

I-2、IV、III-2位于

l

偿债压力较小，风险低；区域

SR

之下，偿债能力与债务状态匹配

度较差，偿债压力相对较大，风险更高。图6中直线

l

PR

代表偿债能力与举债压力刚好匹配，区域I-1、II、

III-1位于

l

PR

之上，代表偿债能力与举债压力匹配度

较好，债务规模收敛，风险较低；区域I-2、IV、III-2位

于

l

PR

之下，偿债能力与举债压力匹配度较差，债务规

模发散，风险相对较高。

将“压力—响应”和“状态—响应”矩阵结合来看，

由于举债压力与偿债能力发展不协调将致使债务持

-54-

《区域金融研究》2020年第12期

续积累，生成新的债务状态，因此“压力—响应”匹配

情况将对“状态—响应”匹配度产生动态影响效应。

当处于“压力—响应”矩阵中的区域IV时，高压力低

响应将促使债务积累，加剧债务状态与偿债能力的不

匹配情况，使原本位于“状态—响应”矩阵中区域IV

的地区风险更高，而处于区域III低发展低债务阶段

的地区将向区域IV转移，风险有扩大趋势。相反处

于“压力—响应”矩阵中的区域II时，低压力高响应将

促使债务偿还，缓解债务状态与偿债能力的不匹配情

况，原本位于“状态—响应”矩阵中区域II的地区风险

将更低，而原本处于区域I高发展高债务阶段的地区

将向区域II转移，风险将降低。

（三）基于PSR的静态债务规模风险与动态规模扩

张风险评估模型设计

“状态—响应”不匹配、“压力—响应”不协调都将

带来高风险，但这两种风险性质不同。其中债务状态

与偿债能力不匹配，因无力偿债而可能出现债务违

约，是从静态角度分析已有债务的偿付风险，本文将

这种债务状态超过偿债能力而引发债务违约的可能

性定义为静态债务规模风险；而举债压力与偿债能力

不协调，将面临债务规模的持续扩大，是从动态角度

分析未来债务规模扩张的可能性，本文将举债压力超

过偿债能力而引起债务规模呈发散扩张的可能性定

义为动态规模扩张风险。分别对静态债务规模风险

和动态规模扩张风险进行评估将有助于进一步深化

认识地方政府债务面临的风险程度及特征。

债能力的综合评估分值

1.静态债务规模风险评估。根据债务状态和偿

A

2

大小计算匹配度，如式（2）

、

，偿债能力减去债务状态得

A

3

，以两个子系统的相对

到差值即为匹配度指数

RS

，该值越小表示匹配度越

低，静态债务规模风险越高。为了更直观认识并比较

不同地区风险大小，利用

Min-Max

标准化公式，得到

标准化的不匹配指数

PSR

作为静态债务规模风险的

代表值，如式（3）。公式（2）~（3）中角标

i

均代表第

i

个

地区。

RS

i

=A

i3

-A

i2

(i=1,2,3,…,n)

（2）

RSR

i

=(RS

max

-RS

i

)(RS

max

-RS

min

)

(

i=1,2,3,…

（

,n

3）

)

债能力的综合评估分值

2.动态规模扩张风险评估。根据举债压力和偿

A

1

、A

3

，以两个子系统的相对

《区域金融研究》2020年第12期

大小计算匹配度，如式（4），偿债能力减去债务状态得

到差值即为匹配度指数

RP

，该值越小表示匹配度越

低，动态规模扩张风险越高。进一步利用

Min-Max

标准化公式，以标准化的不匹配指数

RPR

作为动态规

模扩张风险的代表值，如式（5）。

RP

i

=A

i3

-A

i1

(i=1,2,3,…,n)

（4）

RPR

i

=(RP

max

-RP

i

)(RP

max

-RP

min

)

(

i=1,2,3,…

（

,

5

n

）

)

四、我国地方政府债务风险评估实证

（一）数据采集与处理

本文所采用的样本数据来自WIND数据库、地方

财政部官网、中国债券信息网以及《中国统计年鉴》公

布的相关数据资料，选择30个省（市、自治区）作为样

本个体（香港、澳门、台湾和西藏因数据缺失，并未考

虑在内

GDP

）。考虑到财政赤字率、固定资产投资增长率、

有突变性，

增速以及固定资产投资效果系数等指标数据具

因此选取2015~2017年数据取平均值，其

余指标数据年份均为2017年。

因地方国有企业债务数据无法获取，本文拟用地

方城投债券余额与GDP的比例近似估计地方政府隐

性负债率。相比于一般国有企业，城投公司对于政府

信用支撑的依赖程度更大，信用独立性更低，其债务

更有可能由地方财政兜底，且本文对地方政府债务风

险进行的是横向比较研究而非纵向变化研究，重点关

注指标在各省（市、自治区）之间的相对值而非绝对

值，因此研究认为用城投债券余额替代具有可取之处。

因为各指标数据存在量纲和数量级上的巨大差

别，不具有可比性，因此本文采用

Min-Max

标准化法

对所有指标原始数据进行预处理，消除不同指标间的

量纲差异。

（二）债务矩阵风险评估实证结果与分析

根据举债压力、债务状态、偿债能力子系统数据

评估，可分别得到“状态—响应”矩阵和“压力—响应”

矩阵，如图7和图8。为数据的易读性，图中显示得分

以及下文风险值均为原始数据乘以100所得。

整体来看，“状态—响应”矩阵图中有22省（市、

自治区）位于

l

SR

线之上，多出现在低状态低响应中的

III-1

l

区域，这些省市债务状态与偿债能力匹配度较

SR

线之下的8个省（市、自治区）更高，风险相对较小；

经济纵横

图7“状态—响应”矩阵实证结果

图8“压力—响应”矩阵实证结果

而在“压力—响应”矩阵图中，25省（市、自治区）位于

l

PR

线以下，且多集中于区域IV中，处于高压力低响应

状态，这些省（市、自治区）的债务扩张趋势相对更加

明显，风险较高。

具体来说，上海、北京、广东在“状态—响应”和

矩阵中均位于区域II，处于高发展低债

务阶段，且债务扩张趋势不明显，风险低；青海在两个

矩阵中均位于区域IV，处于低发展高债务阶段，且债

务扩张趋势明显，风险高；贵州具有“高压力—高状态

—高响应”特征，且位于

l

SR

和

l

PR

线之下，处于高发展

高债务阶段，债务扩张动力依然较大，风险较高；“状

-55-

“压力—响应”

经济纵横

态—响应”矩阵中有25省（市、自治区）属于低状态低

响应，其中有20个省（市、自治区）具有高压力，债务

有进一步积累的趋势，因此从动态角度来看，这些省

（市、自治区）可能因为债务的积累由“状态—响应”矩

阵中区域III向区域IV高状态低响应转移，风险具有

扩大的趋势。

（三）静态债务规模风险与动态规模扩张风险评估

结果与分析

我国30个省（市、自治区）地方政府债务规模风

险和规模扩张风险的评估结果如表2所示。对静态

债务规模而言，辽宁、青海、内蒙古、贵州、新疆风险最

高，当前负债的偿还压力较大；而从动态发展趋势来

看，规模扩张风险最高的前五位是青海、甘肃、内蒙

古、吉林、宁夏。以偿债能力与债务状态的匹配度衡

量的债务规模风险与传统的仅考虑债务规模的债务

风险结果有明显区别，债务规模大并不一定带来更高

的债务风险，更多取决于偿债能力能否与债务规模相

匹配。此外，即便债务规模小，但若举债压力远远超

过偿债能力，也会产生较大的债务规模扩张风险，同

样不容忽视。

表2我国地方政府债务风险评估结果

地区

静态规模动态扩张

地区

静态规模动态扩张

北京河南

天津

17.51

风险风险

湖北

50.83

风险

河北

70.73

3.00

山西

53.97

51.99

50.31

63.92

湖南

49.05

63.64

风险

广东

68.59

54.28

内蒙古

辽宁

吉林

100.00

85.09

63.37

79.85

广西

14.75

67.87

黑龙江

63.81

55.08

海南

59.15

26.18

54.10

65.40

上海

59.79

75.10

重庆

四川

64.45

53.98

55.12

53.54

江苏

浙江

54.32

0.00

70.97

0.00

贵州

84.33

62.58

安徽

48.02

40.53

云南

64.12

61.33

福建

51.18

42.63

陕西

62.25

69.84

江西

43.41

52.85

甘肃

70.80

63.91

山东

55.10

51.73

青海

96.07

86.60

50.08

60.18

57.65

宁夏

新疆

63.40

100.00

74.68

73.22

69.75

表3从经济区域的划分上，明确我国地方政府债

务风险区域差异。西部、东北地区静态债务规模风险

和动态规模扩张风险均较高，中部地区动态规模扩张

风险较高，虽然东部地区面临的静态风险和动态风险

均最低，但其内部各省（市、自治区）之间差异化最大，

因此仍需警惕部分省（市、自治区）债务风险过高。

本文以“债务状态—偿债能力”匹配度和“举债压

力—偿债能力”匹配度分别衡量债务规模风险和规模

-56-

《区域金融研究》2020年第12期

表3我国四大经济区域地方政府债务风险情况

地区

举债债务偿债

静态债务规模风险动态规模扩张风险

东部

中部

48.19

压力

58.58

24.07

状态

55.14

能力

平均值差异系数

西部

66.65

27.49

东北

44.06

43.61

42.19

40.69

平均值差异系数

38.06

54.18

0.52

0.12

39.16

60.36

0.54

0.09

30.3220.31

70.86

74.53

0.17

0.24

71.46

67.05

0.17

0.13

扩张风险，不仅可以区分风险类别，还能追溯风险产

生的不同原因，区别于已有研究中的多指标集成风险

评价方法，得出一些新的结论。例如，西部和东北地

区虽同属动态和静态风险“双高”，但两地区引起高风

险的原因截然不同。对比各经济区域债务压力、状

态、响应情况可以看出，西部地区最主要的问题是举

债压力过高，严重超出偿债能力发展速度，造成债务

积累。对比而言，中、西部地区当前均处于开发扩张

阶段，均存在举债压力与偿债能力发展不协调问题，

但西部地区不协调性更为显著，说明其当前发展模式

可能过于粗放，投资发展节奏过快。东北地区的主要

问题在于经济发展下行导致偿债能力过低，无法与债

务状态及举债压力相匹配。近年来受国际市场需求

低迷及国内经济转型综合影响，以传统重工业为支柱

产业的东北三省，在“去产能”转型中受到人才流失、

资本流出等多重压力的冲击，经济发展下行压力大，

综合财力明显收缩，偿债能力受到影响。

东部地区举债压力和债务状态均处于最低水平，

而同时具有最高的偿债能力，债务在经济增长中处于

良性发展状态，这一点可用债务偿还比例进一步佐

证：2017年东部地区实际偿债比例高达12.03%，而中

部、西部和东北部仅为3%左右，足以可见在经济高发

展水平下，低压力高响应使东部地区具有较低的债务

风险。值得注意的是，东部地区内部各省（市、自治

区）之间债务风险差异化较大，这与当前各区域板块

内部经济发展呈现加速分化态势有关，天津、河北等

产能过剩严重的地区面临“去产能”和产业转型，经济

发展进入“断档再造”时期，严重影响偿债能力。其中

天津因债务状态高面临去杠杆，静态风险高，而河北

在产业结构调整中面临新的投资需求，举债压力超过

现有偿债能力，动态风险高。

五、结论与展望

基于经济发展促使地方债务扩张并影响债务偿

《区域金融研究》2020年第12期

还的事实，经济发展与地方政府债务之间存在“压力

（P）—状态（S）—响应（R）”关系，债务风险源于偿债

能力与债务状态、举债压力之间的不匹配。在不同发

展阶段中，经济发展与地方政府债务关联状态的不

同，致使债务响应与状态、压力之间的匹配度不断变

化，产生不同程度的风险。本文构建了经济发展与政

府债务协同关联的PSR分析框架，通过“状态—响

应”“压力—响应”匹配矩阵，可直观判断地方政府债

务所处风险状态；进一步从静态和动态两方面对债务

风险进行量化评估，以深入认识地方政府债务风险程

度及特征。

根据本文的研究，不同地区在进行政府债务管理

和债务风险改善过程中需因地制宜、对症下药。西部

地区因全面开发过程中举债压力过高、债务积累量

大，导致静态债务规模风险和动态规模扩张风险“双

高”，当前发展模式过于粗放，需要遏制过度举债冲

动，实践中首先要加强债务限额约束，同时重视产业

规划和布局以避免盲目扩张形成过剩产能，有条件的

情况下还应加速建立市场化的政府投融资体系，充分

有效引入社会资金以缩小政府投资范围；东北地区则

因为经济结构性衰退下偿债能力偏低，同时面临产业

结构调整、经济转型的难题而产生“双高”风险，如果

不能及时纠正当前尚存的重复投资和路径依赖问题，

在去杠杆和经济下行的双重形势下，债务持续恶化将

影响政府信用等级，出现融资成本上升、融资困难等

问题，后续投资乏力将影响经济转型；东部省份因经

济发展水平高，债务呈现低风险的良性发展状态，但

仍需注意经济发展的分化问题，警惕产业发展基础较

差的省（市、自治区）出现举债压力与偿债能力发展的

不协调问题。

本文构建的经济发展与地方政府债务PSR分析

框架及风险评估模型，不仅适用于空间维度的横向比

较研究，还可以从时间维度进行纵向分析。实际上，

对债务风险进行时序分析，可以更好地检验不同发展

阶段中经济发展与地方政府债务的不同关联状态以

及风险差异，同时便于探究动态风险与静态风险间的

转化关系，有助于学者更深入认识经济发展与地方政

府债务之间的复杂关系，但因当前公开的地方政府债

务数据有限，本文缺少这方面的探究，有待今后完善。

经济纵横

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（责任编辑：覃盈盈）（校对：MPP）

-57-

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